8. Индийский федерализм
Созданная конституцией и существовавшая до 1956 г. федерация (в
конституции употребляется термин ) воспроизводила с небольши-
ми изменениями то административно-территориальное и полуфеодаль-
512
ное деление (штаты на уровне княжеств), которое сложилось еще во
времена британского господства- Она закрепляла структуру федерации
в качестве союза трех различных по своему правовому положению групп
штатов, границы которых не учитывали национально-лингвистические
особенности населения. Реформа 1956 г. перестроила федерацию с уче-
том национально-лингвистического признака, ликвидировала инсти-
тут правителей штатов из князей, устранила другие пережитки. В насто-
ящее время в Индии имеется 26 штатов и 6 союзных территорий (1997 г.),
не пользующихся правами штата.
Индийская федерация строится на базе автономии штатов, они не
обладают суверенитетом, федерация имеет централизованный харак-
тер. В каждом штате создаются свои высшие органы: выборная легисла-
тура (законодательный орган штата), назначаемый президентом Индии
губернатор, формируемое партией большинства в местном парламенте
правительство, назначаемый президентом высокий (высший) суд
штата. Но штаты не имеют своих конституций (за исключением одно-
го - штата Джамму и Кашмир, который занимает особое положение в
федерации), не имеют собственного гражданства (за исключением того
же штата). Штаты обладают правом собственного законодательства, они
представлены в верхней палате парламента Индии, создают свое прави-
тельство во главе с главным министром штата в соответствии с расста-
новкой политических сил в штате (часто бывает, что в штате правит иная
партия, чем та, которая имеет большинство в парламенте Индии). Права
выхода из федерации штаты не имеют. Вопросы о создании, преобразова-
нии штатов, изменении их границ могут решаться парламентом Индии
без согласия заинтересованных штатов, их мнение лишь выслушивается.
Административные органы (исполнительная власть), а также судеб-
ные органы федерации и штатов образуют единую систему. Правитель-
ство федерации может давать правительствам штатов обязательные ука-
зания, касающиеся исполнения федеральных законов. Если правительст-
ва штатов отказываются следовать этим указаниям, они могут быть сме-
щены президентом по указанию правительства федерации. Верховный
суд федерации также устанавливает общие правила для всех судов, в том
числе и для высоких судов штатов. Зависимость штатов от федерации
имеет и финансовые основания. Федерация выделяет значительные де-
нежные суммы в целях финансовой помощи штатам, хотя налоги, основ-
ные поступления от государственных предприятий, другие крупные до-
ходы идут только в государственный бюджет, 70% этой помощи выделя-
ется штатам в виде займов (с процентами) и лишь 30% в качестве безвоз-
мездных дотаций.
Индийская федерация не только централизованная (хотя, как отмеча-
лось, в штатах могут править партии, находящиеся в оппозиции к правя-
513
33 14<>5
щей партии в центре), но и в определенной мере асимметричная феде-
рация. По конституции все штаты имеют единый правовой статус в
союзе, но на деле их правовое положение и полномочия неодинаковы. В
составе федерации имеется, по существу, три рода штатов: 1) штаты,
которые пользуются наибольшими правами (упомянутый штат Джамму
и Кашмир, на который, помимо указанных выше преимуществ, не распро-
страняются и некоторые положения индийской конституции, а также
штат Сикким - ранее не входившее в состав Индии бывшее обособлен-
ное княжество, законы в отношении которого парламент может прини-
мать только с согласия легислатуры штата); 2) штаты, занимающие обыч-
ное правовое положение (подавляющее большинство); 3) некоторые мел-
кие штаты (Мегхалая, Нагаленд и др.), права которых, с одной стороны,
ограничены, а с другой - расширены: им разрешается отступать от фе-
деральных законов, отношения, касающиеся местных дел (пользование
лесами, рыбная ловля и др.), могут регулироваться с учетом местных
обычаев (в этих штатах значительную долю населения составляют заре-
гистрированные племена и касты, находящиеся на низкой ступени разви-
тия). Асимметрия выражается и в том, что представительство штатов в
верхней палате неодинаково (от 1 до 34 представителей) и зависит преж-
де всего от численности населения, хотя и не пропорционально ему.
Конституция Индии предусматривает однообразную структуру орга-
нов штатов (включая Джамму и Кашмир). Управление штатами постро-
ено по тому же принципу, что и управление союзом: в его основе лежит
парламентская система. Как отмечалось, в каждом штате имеется
однопалатная или двухпалатная легислатура. Это понятие охватывает
также губернатора штата, который подписывает законы штата и имеет
право вето. Нижние палаты и однопалатные легислатуры избираются в
штатах прямыми выборами на 5 лет. Верхние палаты, число членов кото-
рых не должно превышать трети нижних палат (законодательных собра-
ний), формируются путем одновременного применения нескольких спо-
собов: прямых выборов, косвенных выборов и назначения, Выборные
члены верхней палаты штата составляют 5/6 ее членов, назначенные -
1 /б. Косвенными выборами избираются 2/3 членов: 1/3 - избиратель-
ными коллегиями, состоящими из членов органов местного самоуправле-
ния в штате (муниципалитетов и др.), а 1 /З - другой палатой легисла-
туры штата (законодательным собранием), но из числа лиц, не являю-
щихся ее членами.
В прямых выборах в легислатуру штата участвуют граждане, состав-
ляющие особые избирательные курии: 1 / 12 часть членов законодатель-
ного совета (так обычно называется верхняя палата в штатах) избирает-
ся лицами, окончившими университет и после этого проработавшими не
менее 3 лет в данном штате; 1/12 - лицами, которые не менее 3 лет
5U
занимались преподавательской работой в учебных заведениях штата не
ниже средней школы. Остальных членов законодательного совета назна-
чает губернатор штата из лиц, имеющих специальные знания или прак-
тический опыта области науки, литературы, искусства, кооперативного
движения или общественной деятельности. Каждые два года, как и в
Совете штатов федерального парламента, происходит обновление зако-
нодательного совета штата на 1 /З.
Верхняя палата штата обязана рассмотреть законопроект, принятый
нижней палатой, в течение 4 месяцев (финансовый - 14 дней). Отверг-
нутый ею законопроект вторично рассматривается нижней палатой ле-
гислатуры штата и, будучи снова принятым, становится законом. Губер-
натор обязан его подписать и опубликовать, если он не применяет право
вето.
Губернатор, назначаемый президентом Индии, - гарант интересов
союза в штате. Иногда одно лицо назначается губернатором нескольких
соседних штатов. Губернатором может быть гражданин, достигший 35
лет; он не вправе занимать никакую другую оплачиваемую должность, не
может быть членом парламента Индии или членом легислатуры штата
(хотя и рассматривается теоретически как часть его легислатуры). Обыч-
ный срок полномочий губернатора - 5 лет, но он может быть переназна-
чен неоднократно и отстранен президентом от должности досрочно.
Губернатор созывает сессии легислатуры штата, закрывает их,
может досрочно распустить законодательное собрание штата (верхняя
палата роспуску не подлежит), обладает правом отлагательного вето,
которое преодолевается вторичным принятием закона простым большин-
ством, направляет послания легислатуре, вправе резервировать законо-
проект, принятый легислатурой штата, на рассмотрение президента
Индии (фактически решение в этом случае принимает правительство).
Как и президент Индии, губернатор осуществляет свои полномочия по
совету правительства (в данном случае - правительства штата). Он не
входит в состав правительства штата и не присутствует на его заседани-
ях, но ему должны быть сообщены решения правительства и необходи-
мая информация. Губернатор назначает судей окружных судов.
Правительство штата (совет министров штата) во главе с главным
министром насчитывает обычно 6-12 членов. Кабинета в его составе не
образуется, но определенное подобие его есть: главный министр решает
многие вопросы после обсуждения с ведущими министрами.
Судебную систему в штате возглавляет высокий (высший) суд
штата, члены которого назначаются президентом Индии- Начиная с
1971 г. в некоторых штатах введена должность омбудсмана, который
должен обеспечивать охрану прав граждан. По оценке индийской печа-
ти, это нововведение оказалось не очень эффективным.
515
Размежевание полномочий (предметов ведения) между федерацией и
штатами урегулировано специальным (седьмым) приложением к консти-
туции. К сфере исключительной компетенции, федерации, (союзный
перечень>) относятся 97 вопросов с многими подвопросами: иностран-
ные дела, оборона, внешняя торговля, банковское дело, почта и телеграф,
железные дороги, воздушное сообщение и т.д. Совместная (совпадаю-
щая, конкурирующая) компетенция включает 47 вопросов: уголовный
и гражданский процесс, брак и процесс, договорное и трудовое законода-
тельство, законодательство о профсоюзах, о печати, о социальном стра-
ховании и др. Исключительная компетенция штата охватывает
66 вопросов: общественный порядок, петиция, тюрьмы, просвещение,
здравоохранение, промышленность, сельское хозяйство и др.
По вопросам федеральной компетенции штаты не вправе издавать
нормативные акты и иным путем вмешиваться в эту сферу. В области
конкурирующей компетенции закон штата действует только в том слу-
чае, если по данному вопросу нет федерального закона; если же он есть,
то имеет приоритет. В своей области штаты действуют самостоятельно,
но федерация по решению верхней палаты федерального парламента,
принятому 2/3 голосов, может отнести к своей компетенции любой во-
прос, включенный конституцией в сферу исключительного законода-
тельства штатов.
При введении чрезвычайного положения на территории того или
иного штата, что делается президентом по указанию федерального пра-
вительства, парламент Индии получает право законодательствовать для
штата (группы штатов), где объявлено чрезвычайное положение, по
любым вопросам, а исполнительная власть полностью берет под свой
контроль административные учреждения штата. Если же чрезвычайное
положение введено на территории всей страны, сказанное относится ко
всем штатам. В Индии неоднократно на несколько лет подряд вводилось
чрезвычайное положение на территории всей страны (в общей сложнос-
ти до 1996 г. оно действовало 12 лет), и в этом случае парламент прини-
мал законы по любым вопросам. Поэтому многие вопросы, отнесенные
конституцией к компетенции штатов, на деле урегулированы федераль-
ными законами. В некоторых штатах, особенно в тех, где были сильны
сепаратистские устремления, чрезвычайное положение вводилось еще
чаще.
В штатах может быть введено также так называемое президентское
правление. Его вводит президент (по указанию правительства) по докла-
ду губернатора штата (губернатор тоже назначается президентом по
совету правительства) или по собственной инициативе (опять-таки на
практике по указанию правительства), если в штате возникла ситуация,
при которой управление им не может осуществляться в соответствии с
516
конституцией, установленными ею средствами. На основе ст. 356 кон-
ституции президент путем издания особой прокламации (указа) может
принять на себя функции правительства штата, а полномочия законода-
тельного органа штата передать парламенту Индии. На практике это
означает, что законодательное собрание штата распускается, правитель-
ство штата смещается, а власть переходит к ранее назначенному или
специально назначенному губернатору либо иному полномочному пред-
ставителю президента, который восстанавливает в штате порядок, а
затем организует выборы в законодательный орган штата, формирующий
на партийной основе новое правительство штата. При объявлении прези-
дентского правления могут быть использованы и другие формы управле-
ния штатом непосредственно федеральными органами.
Президентское правление в Индии используется часто, оно применя-
лось более 1W раз, причем не только в случае беспорядков в штате,
сепаратизма и т.д., но и тогда, когда федеральное правительство стремит-
ся отстранить от власти не угодное ему правительство штата, утверждая,
что оно утратило моральное право руководить штатом, когда партия,
сформировавшая в штате правительство, терпит поражение на федераль-
ных выборах в федеральный парламент в данном штате (но не на выборах
в органы штата) и т.д.
В отдельных штатах, где велика численность зарегистрированных
каст и племен, выделяются особые районы, имеющие статус автоном-
ных округов (штаты Ассам, Мизорам, Мегхалая и др.). В них создаются
племенные советы, играющие совещательную роль при губернаторе и
имеющие право, с согласия последнего, принимать нормативные акты,
регулирующие некоторые вопросы (брак, наследование и др.) с учетом
местных обычаев. Губернаторы таких штатов могут принимать решения
о неприменении некоторых федеральных законов и законов штатов в
районах автономии.
Помимо штатов в состав федерации входят 6 союзных территорий.
Обычно (кроме столицы Индии Дели, которая тоже имеет статус союз-
ной территории, и некоторых других единиц) это мелкие острова в Ин-
дийском океане, другие небольшие районы в континентальной Индии.
Рядом союзных территорий единолично управляют назначенные феде-
ральным правительством администраторы (управляющие, главные ко-
миссары), в других по решению парламента Индии при назначенных
лейтенант-губернаторах создаются выборные собрания, которые могут
принимать законы для территорий и образовывать правительства.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106