Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные сессии
созываются главой государства (в странах тоталитарного социализма -
постоянно действующим органом парламента) либо один раз в год,(на-
пример, в Великобритании и Египте сессия созывается раз в год и длится
приблизительно семь месяцев), либо два раза в год (в большей части
государств). Лишь в отдельных странах ранее конституции предусматри-
вали три сессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, то
обычно бывают весенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с
256
15 февраля до 30 июня и с 1 августа до 30 декабря). Если президент или
иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты
обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии оз-
начает прекращение финансирования ее работы.
Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требова-
нию части депутатов (в одних странах - 1/3 депутатов, в других -
1/2, в отдельных развивающихся странах - 2/3). На внеочередной
сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана.
Повестку дня должны указать инициаторы созыва.
Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум.
Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и
кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинст-
ве стран необходимо определенное количество присутствующих депута-
тов; только при этом условии заседание считается действительным.
Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс
один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в
Индии - 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии -
1 /З, в Великобритании - 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра
палаты лордов.
Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недо-
статочно. В большинстве случаев решение принимается большинством
голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что
кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недоста-
точно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических
законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования
(разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кво-
рума для заседаний и принятия решений не существует. Поэтому в
Израиле, например, бывало так, что при численности парламента (кнес-
сета) в 120 членов законы принимались большинством в 20, а то и
15 голосов.
Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На
открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных
для этого местах (обычно не в зале заседания, а наверху, на галерее).
Присутствующие не могут подавать каких-либо реплик, нарушать поря-
док. На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены
и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого за-
седания может быть принято лишь самой палатой, иногда (например, в
Германии) большинством в 2/3 голосов присутствующих.
Сессия может быть продлена и досрочно окончена по решению парла-
мента (если конституция не устанавливает фиксированных сроков); она
прекращается досрочно в случае роспуска парламента (распускается
нижняяпалата, а верхняя прекращает свою деятельность, но срок избра-
257
ния ее сохраняется). В развивающихся странах роспуск парламентов без
назначения даты выборов, но с обещаниями провести их в будущем часто
происходит в результате военных и государственных переворотов (со
времени возникновения самостоятельных государств в Латинской Аме-
рике в <третьем мире>, включая страны Азии и Африки, произошло около
тысячи удавшихся и неудавшихся переворотов).
6. Законодательный процесс
Стадии законодательного процесса. Процесс законотворчества за-
нимает более половины времени работы парламента. Он состоит из не-
скольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие
закона, промульгация (удостоверение, подписание и опубликование за-
кона главой государства с указанием исполнять закон). Разумеется, мно-
гих из этих стадий нет в абсолютных монархиях даже с консультативны-
ми парламентами.
Внесение законопроекта. Составить свой законопроект и предло-
жить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно соста-
вить текст и послать его, например, в Национальное собрание Франции,
но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он
обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должност-
ными лицами, пользующимися по конституции правом законодатель-
ной инициативы. Именно такому праву соответствует указанная выше
обязанность парламента. Право законодательной инициативы не означа-
ет, что парламент должен принять положительное решение, он лишь
обязан выразить свое отношение к проекту. Законопроекты остальных
лиц не порождают никаких юридических последствий.
Правом законодательной инициативы обладают глава государства
(не всегда), палаты парламента, их постоянные комиссии, правительст-
во, группы депутатов определенной (обычно значительной) численности
(в некоторых странах - несколько десятков человек), отдельные депута-
ты (в Египте и Польше - один депутат), некоторые органы государства,
но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд, гене-
ральный прокурор - в Бразилии). В развитых капиталистических стра-
нах около 90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих
развивающихся странах депутаты годами не вносят ни одного законо-
проекта,
Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете,
может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конститу-
ции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Ита-
лии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть внесе-
258
ны в любую палату, финансовые законопроекты в ряде стран вносятся
только в нижнюю палату.
Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое
обсуждение на пленарном заседании палаты (но не в комиссии) называ-
ется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии назы-
вается комитетской стадией.
Обычно бывают три чтения (в Албании предусматривалось четыре),
но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается.
При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных за-
конов комитетская стадия, особенно в странах англосаксонского права,
может быть заменена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным
заседанием, но проходящим по иной процедуре. В Болгарии, Польше,
Швеции применяются два чтения. Каждому чтению может предшество-
вать комитетская стадия - обсуждение в соответствующей постоянной
комиссии, а после нее - доклад и содоклад на пленарном заседании
парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении
бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством,
применяются четыре чтения.
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проек-
та. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение,
за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование.
При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при поло-
жительном - передается в постоянную комиссию, соответствующую
профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер) после оглаше-
ния заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаях
проект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном
заседании палаты.
Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представите-
ля правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной ко-
миссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проек-
та, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты
Суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В
странах англосаксонского права спикер, используя свои большие полно-
мочия, нередко применяет прием кенгуру> - по своему выбору ставит
На голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения вре-
мени прений используется также прием <гильотина> - заранее назнача-
ется время прекращения прений, и те, кто уже записался, но не получил
слова, лишаются возможности выступить. <Предварительный вопрос> о
прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В разных странах
для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут.
Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступле-
ний, как правило, отсутствует.
259
Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и
фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать
может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту,
не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение
часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное
обсуждение проводится только по специальному постановлению парла-
мента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не
большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах
прибегают весьма редко. В Великобритании за последние три десятиле-
тия оно имело место всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле
и многих других странах. Обычно обсуждение бывает фракционным,
когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполно-
моченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее,
как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий
дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении,
изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения
члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного
руководства.
В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На
этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого пред-
ставители фракций могут выступать только с кратким заявлением по
мотивам голосования, объясняя свою позицию.
Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голо-
сования на пленарном заседании и требует определенного большинства.
В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голо-
сов состава каждой палаты, в Израиле - большинством присутствую-
щих (без кворума), в Румынии - большинством присутствующих (при
кворуме более половины), на Украине - более чем половиной конститу-
ционного состава однопалатного парламента.
Члены парламента голосуют разными способами: с помощью элек-
тронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте),
бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные
двери), аккламацией (криком), в ответственных случаях используется
поименное голосование. В некоторых странах возможно голосование
по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений
оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достиг-
нуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Как уже говорилось,
голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или
свободным.
Поскольку законопроект становится законом, только если он принят
в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте),
после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как
260
отмечалось> законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но
многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней
палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом,
принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о пре-
одолении разногласий палат.
При разногласиях палат применяется несколько способов их пре-
одоления: 1) правило <челнока: проект переходит из одной палаты в
другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2) создание согла-
сительной комиссии из равного числа представителей обеих палат;
3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием.
Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон
принимается в редакции нижней палаты. Наконец, вето верхней палаты
может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой,
но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство,
как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых
странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большин-
ства списочного состава палаты. В Великобритании вето верхней палаты
может быть преодолено только на другой сессии парламента, т.е. прак-
тически через год.
Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых
законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной влас-
тью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие
увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невоз-
можны, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании -
26 дней, во Франции - 40). Если бюджет не будет принят в установлен-
ный срок, правительство может временно ввести в действие проект бюд-
жета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирова-
ние по показателям прошлого года). Финансовые законопроекты всегда
вносятся только в нижнюю палату, часто по отношению к таким законам
верхняя палата права вето не имеет. Как отмечалось, государственная
казна - прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное пред-
ставительство.
Промульгация и издание закона. После принятия закона парламен-
том наступает стадия промульгации закона главой государства. Про-
мульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и
того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона,
распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства
имеет право не подписать закон (право вето}, и тогда он не вступает в
силу. О способах преодоления вето главы государства - введения зако-
на в действие без его подписи - будет сказано ниже.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106