m председатель (спикер в англосаксонских
странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный
комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председатель однопалатно-
го парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместите-
лей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего - иног-
да он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по
очереди занимают место председательствующего. Председателя парла-
мента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь
председатели палат. При совместном заседании палат ими обычно руко-
водит председатель верхней палаты (сената).
Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на
срок их полномочий (председатели палат в Италии), либо на период
одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных
представителей). Председатель палаты может быть не избранным, а за-
нять это место по должности (вице-президенты являются председателя-
ми верхних палат в США, Индии), по назначению (в палате лордов в
Великобритании это лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от
имени монарха).
246
В большинстве стран считается, что председатель однопалатного пар-
ламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспри-
страстным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выхо-
дит на время председательствования из своей партии. В Великобритании
он даже не может обедать вместе с другими членами парламента, чтобы
те не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет партийную
принадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер
парламентского большинства). В ряде стран председатель, спикер не
голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса
распределились поровну, - тогда голос спикера дает перевес.
Бывает <сильный> и <слабый> председатель. В первом случае (напри-
мер, спикер в нижней палате в Великобритании или Индии) он толкует
правила процедуры, определяет способ голосования, назначает предсе-
дателей комиссий (комитетов) палат (правда, с учетом расстановки пар-
тийных сил в парламенте), без голосования может принять или откло-
нить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ста-
вить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, приме-
нять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или
лишать права присутствовать на сессии определенное время (Индия).
<Слабым> является, например, председатель палаты лордов в Великоб-
ритании, сената в США: он не руководит заседаниями, они проходят на
основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.
К внутренним органам парламента относятся партийные фракции
(парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депу-
татов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объедине-
нию, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам.
Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фрак-
циями образуются территориальные объединения депутатов по об-
ластным единицам (Испания). К фракциям могут примыкать отдельные
беспартийные депутаты. В странах тоталитарного социализма в парла-
ментах создаются партийные группы, но только из членов правящей
партии. Ранее, в условиях многопартийности в некоторых социалисти-
ческих странах, фракции создавались и другими партиями, кроме правя-
щей (Болгария, ГДР, Польша и др.). В настоящее время среди стран
тоталитарного социализма несколько партий существует только в Китае:
фракций в парламенте они не создают, депутаты группируются по терри-
ториальному признаку (по провинциям).
Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные
преимущества - свое помещение в парламенте, право выступать от
имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь
определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регла-
ментами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Франции,
247
соответственно 20 и 10 - в Италии, 10% депутатов в нижней палате
парламента Бразилии, 15% в нижней палате в Индии). Фракция пропор-
ционально представлена в комиссиях палат и объединенных комитетах
парламента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее
крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители
представляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой
посты председателей постоянных комиссий палат.
У фракций имеется свое руководство: председатель (иногда - бюро,
куда входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются
<кнутыо, обязанность которых - обеспечивать явку членов фракции в
парламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о
характере выступлений ее членов и голосовании (<за>, <против и т.д.).
Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит
от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступ-
ления представителей фракций. Свободное обсуждение>, когда депута-
ты могут выступать не будучи связаны фракционной дисциплиной, быва-
ет крайне редко и во многих странах только по специальному постанов-
лению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции,
обычно создает свой <теневой кабинета: выделенные ею лица следят за
работой министров и готовятся занять их место в случае победы на
выборах.
Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные коми-
теты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты
парламента, комиссии (комитеты) палат. Число их различно и часто
меняется. В однопалатном парламенте Израиля 9 комитетов, в палате
общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней
палате конгресса США - 22, а в сенате - 16 и т.д. Постоянные комис-
сии бывают отраслевыми, или специализированными (например, по ино-
странным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению), и неспе-
циализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфа-
вита (в Великобритании). В последнем случае председатель палаты ре-
шает, в какую из них следует направить законопроект для предваритель-
ного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кво-
рум обычно составляет половину ее членов, в Польше - 1 /З. Предста-
витель комиссии выступает с содокладом при обсуждении проекта зако-
на, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комис-
сии в конечном счете зависит судьба законопроекта.
Комиссии обсуждают информацию министров по своей отрасли. Ми-
нистры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, пос-
ледние не принимают обязательных для правительства и его членов ре-
шений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания
комиссий по их приглашению (например, в Словакии). Если такой обя-
248
занности не предусмотрено, министры в демократических странах не
уклоняются от этого из этических соображений, опасаясь публичного
осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту (ко-
миссиям). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в
постоянной комиссии. Если член комиссии систематически пропускает
ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен
из ее состава, во Франции на 1/3 может быть сокращена вторая часть его
парламентского вознаграждения.
Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Италии,
секции в Греции. При определенных условиях они вправе принимать
законы вместо палат. Б некоторых из этих стран большая часть законов
принимается именно таким образом, но это законы, не имеющие сущест-
венного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются
постоянные объединенные комитеты парламента (например, в США по
экономике, налогам и др.).
Палаты в случае необходимости создают временные комиссии -
следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже
бывают объединенными (например, согласительные комиссии, создавае-
мые во Франции, Германии при разногласиях палат). Особого рода вре-
менная комиссия - комиссия всей палаты - известна странам с влия-
нием англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юри-
дическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в
комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законо-
проектов или законопроектов, не имеющих существенного значения, не
вызывающих разногласий.
Во многих палатах создаются бюро палаты, или советы старейшин.
Такое бюро - это не орган по руководству заседанием. Бюро или совет
старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместителей,
председателей постоянных комиссий, представителей партийных фрак-
ций. На заседаниях совета старейшин и бюро решаются некоторые орга-
низационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повест-
ке дня, об очередности обсуждения вопросов.
В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депута-
тов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание
порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также под-
счет голосов при открытом голосовании. Во Франции квесторы играют
более значительную роль: они руководят деятельностью административ-
ных и финансовых служб парламента.
Органы при парламенте. Парламент создает различные органы,
которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами
палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют
по его поручению. К их числу относятся ведомства, осуществляющие
249
контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной
деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный кон-
тролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы) - уполномо-
ченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам наци-
ональных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам воору-
женных сил и др.
Аппарат парламента. Аппарат парламента включает три вида орга-
нов и лиц: 1) вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий
(библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа
компьютерного обслуживания идр.); 2) консультанты парламента, обыч-
но работающие в исследовательских службах. Часто они не состоят в
штате, а, числясь консультантами, выполняют заказы по подготовке ра-
зовых экспертных заключений; 3} личные помощники парламентариев,
их референты, секретари. В США аппарат парламента велик: каждую
постоянную комиссию, в частности, обслуживают около 70 сотрудников;
в Великобритании аналогичных сотрудников лишь 4-5.
Считается, что вспомогательный аппарат парламента должен быть
в высшей степени профессиональным и максимально деполитизирован-
ным. Поэтому в ряде стран парламентское меньшинство имеет право
назначить часть сотрудников во вспомогательный аппарат (в США -
до 1/3).
Общее руководство аппаратом парламента в большинстве стран осу-
ществляют председатели палат, в США избранные, а в Великобритании
пожизненно назначенные монархом (на деле - кабинетом) клерки
палат.
4. Полномочия парламента
Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В
зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неогра-
ниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консуль-
тативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента
парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большин-
стве стран англосаксонского права: парламент может принять решение
по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерога-
тива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на прак-
тике такие полномочия осуществляются парламентом или даже кабине-
том министров). В тех странах этой группы, где принято жесткое разде-
ление властей (например, в США), а также там, где есть органы консти-
туционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконсти-
туционными, концепция верховенства парламента подвергается опреде-
ленным ограничениям.
250
Концепция неограниченных полномочий высшего представительного
органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции ко-
торых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции
этого органа, а затем следуют слова: <и другие>, означающие, что выс-
ший представительный орган может принять к своему рассмотрению
любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководст-
ва правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократичес-
ких странах, где какая-либо партия имеет большинство в парламенте и ее
лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под
руководством партии большинства, кабинета.
Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Фран-
ции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях
(Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы,
по которым парламент может издавать законы - законы-рамки, устанав-
ливающие основы правового регулирования (более детальное регулиро-
вание в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполни-
тельная власть), и <исчерпывающие законы>, т.е. издаваемые по вопро-
сам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные
вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по
ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров,
парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.
Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульман-
ских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иног-
да вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует
назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона,
издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает ко-
роль (после обсуждения в Консультативном совете - совете аш-шура),
но они не называются законами, так как считается, что все важнейшие
отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в свя-
щенных книгах - Коране и сунне.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106