В тех прези-
дентских республиках, где правительства как коллегиального органа
нет, его полномочия осуществляет глава государства, а министры, со-
ставляя кабинет, действуют по указанию главы государства, помогая ему
осуществлять свои полномочия (Бразилия, США и др.), Такая же ситуа-
ция сложилась в тех президентских республиках, где есть советы мини-
стров (Египет, Перу), хотя в данном случае иногда предусмотрены и
некоторые собственные полномочия правительства.
Наиболее подробно компетенция правительства регламентируется
конституциями в странах тоталитарного социализма. Обычно основные
законы содержат перечень вопросов, поручаемых ведению правительст-
ва (руководство народным хозяйством и социально-культурным стро-
ительством, охрана общественного порядка и прав граждан, общее руко-
водство внешними сношениями и строительством вооруженных сил, раз-
работка и осуществление планов экономического и социального разви-
тия страны, государственного бюджета и др.). Некоторые современные
постсоцналистические конституции (например, Украины 1996 г.) следу-
ют этой традиции, также подробно перечисляя вопросы ведения прави-
тельства.
Лишь в единичных конституциях содержатся указания на вопросы,
которые правительство должно решать коллегиально (например, консти-
туция Словакии, вступившая в силу в 1993 г.). Это, как правило, наибо-
лее важные вопросы в компетенции правительства.
На практике вопросы, входящие в компетенцию правительства, часто
решают его президиум (бюро), комитеты в правительстве, премьер-ми-
нистр, В последние десятилетия роль премьера в коллегии правительства
во всех странах значительно возросла: ныне он уже не просто первый
среди равных, а лицо, определяющее политику правительства. Да и голо-
сование на заседаниях правительства бывает все реже, решающее слово
принадлежит премьер-министру. От него же зависят и министры. Так, в
некоторых парламентарных государствах, как уже говорилось, парла-
288
мент избирает (назначает) только премьер-министра, а министров пре-
мьер назначает и увольняет сам.
Правительство издает подзаконные акты - нормативные и ненорма-
тивные (указы, ордонансы, декреты, распоряжения и др.). Они занимают
более низкое место по сравнению с актами главы государства. В полупре-
зидентских республиках, в парламентарных монархиях и республиках
правительства (в ряде стран - только министры, а не коллегия прави-
тельства) могут издавать нормативные акты либо от своего имени, либо
только как акты, оформляемые по указанию правительства в виде декрет-
законов президента, приказов монарха в совете. В президентских респуб-
ликах, даже если в них имеется совет министров, нормативные акты
правительства издаются как акты главы государства. Как уже отмеча-
лось, при различных формах правления правительство может также из-
давать, при соблюдении определенных условий, временные акты, имею-
щие силу закона.
Ответственность правительства и его членов зависит от того,
совершены ли ими те или иные правонарушения при исполнении служеб-
ных обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем случае в ряде
стран они отвечают наравне с другими гражданами, но в некоторых стра-
нах предусмотрен министерский иммунитет: министр предается суду по
постановлению парламента, и судит его особый суд.
Ответственность при исполнении служебных обязанностей возмож-
на за нарушение закона при исполнении служебных обязанностей, за
уголовные преступления (государственную измену и др.), за нарушение
служебных обязанностей. Она может быть политической, уголовной,
гражданской и дисциплинарной. Политическая ответственность воз-
можна перед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-
министром. Ответственность перед парламентом выражается в вынесе-
нии им вотума недоверия (резолюции порицания) правительству или
отдельному министру, в отказе в доверии правительству (этот вопрос
ставится по инициативе самого правительства) и как следствие - в
увольнении правительства или министра в отставку. Политическая от-
ветственность - это ответственность перед нижней палатой или однопа-
латным парламентом. Передверхней палатой правительство несет ответ-
ственность в редчайших случаях (Италия).
В настоящее время наблюдается тенденция усложнения процедур
выражения недоверия правительству и министрам. Это связано с увели-
чением числа полупрезидентских республик, с необходимостью обеспе-
чения стабильности правительства. Во многих странах вотум недоверия
может быть предложен лишь 1/10 (Колумбия), 1/4 (Чехия), а иногда
I /3 общего состава однопалатного парламента или нижней палаты (Бе-
лоруссия). В отдельных парламентарных республиках и монархиях (Гер-
мания, Венгрия, Папуа - Новая Гвинея) предусмотрен так называемый
289
I1/ 1465
конструктивный вотум недоверия: в резолюции с выражением недоверия
главе правительства должен быть одновременно предложен его преем-
ник. Выражение недоверия и смещение одного премьера происходит
одновременно с назначением другого, что обеспечивает преемственность
и стабильность правительственной власти. В некоторых странах запре-
щено вносить резолюцию о вотуме недоверия тем же депутатам на дан-
ной сессии, если их предыдущая резолюция о недоверии была отвергну-
та. Есть и другие ограничительные правила.
С другой стороны, наряду с усложнением процедур выражения недо-
верия сама по себе эта процедура получает широкое распространение.
Хотя и с рядом условий, но она может применяться теперь в президент-
ских республиках Латинской Америки (Венесуэле, Коста-Рике, Уругвае
и др.), но только по отношению к отдельным министрам (правительство
в этих странах является кабинетом президента).
Политическая ответственность перед главой государства выражает-
ся в смещении министра (увольнении в отставку) президентом. Это воз-
можно как в президентских, так и в полупрезидентских республиках,
неоднократно происходило в отдельных постсоциалистических государ-
ствах: президент увольнял министров за <неправильную политическую
линию>.
Политическая ответственность перед премьер-министром также вы-
ражается в требовании премьера к министру подать в отставку, в част-
ности в случае разногласий по принципиальным вопросам. Эта ответст-
венность имеет различные формы. В парламентарных республиках и
монархиях, где министры подбираются премьером и зависят от него,
руководитель правительства всегда может потребовать от министра за-
явление об отставке. Подобное часто наблюдалось в Великобритании,
Индии, Италии, Японии. В полупрезидентских республиках, чтобы уво-
лить министра, премьер должен действовать через президента, так как
министры назначаются им, хотя большинство из них подбираются пре-
мьер-министром (например, на Украине).
Политическая ответственность министров перед парламентом может
быть солидарной и индивидуальной. При солидарной ответственности
все правительство уходит в отставку, даже если недоверие выражено
одному из его членов (Франция, Испания, Куба), при индивидуальной
уходит только тот министр, которому парламентом выражено недоверие.
В некоторых странах возможен и тот, и другой вид ответственности.
Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, если недо-
верие выражено только одному министру (нескольким министрам), но не
правительству в целом, решает в одних государствах кабинет (Великоб-
ритания), в других - парламент (Италия).
Политическая ответственность правительства и министров имеет
важную особенность: она возможна не только за правонарушения, но и
290
без таковых, что чаще всего и бывает. Поэтому она и называется полити-
ческой. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за
недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правитель-
ства или министра неверной, нередко в связи с грубым нарушением
этических норм. По этим же основаниям применяет форму политической
ответственности президент или премьер-минис.гр.
Увольнение министров возможно путем импичмента. В США он осу-
ществляется подобно импичменту президенту. В Дании импичмент ми-
нистру может быть возбужден не только парламентом, но и монархом,
решение в этом случае принимает Высокий суд королевства.
Формы уголовной ответственности, министров за преступления,
совершенные при исполнении служебных обязанностей, неодинаковы. В
одних странах возможен импичмент, аналогичный импичменту в отноше-
нии президента, в других парламент не осуществляет импичмент, а толь-
ко предъявляет обвинение (Польша, Франция). В этом случае министр
подлежит судебной ответственности, но судит его особый суд (во Фран-
ции - Высокий суд правосудия, в Польше - Государственный трибу-
нал). По решению парламента судить министров может конституцион-
ный суд (Италия), но часто в этом случае речь идет лишь о последующем
предании обычному уголовному суду. Словом, действует общий прин-
цип: если министры имеют иммунитет (а во многих странах они его
имеют), то первоначальное обвинение должно предъявляться парламен-
том. Однако и из этого общего правила есть исключения.
В последние десятилетия несколько членов правительства в Италии,
Японии (включая премьер-министров), вице-президент США, президент
Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи, отдельные министры были
осуждены за взяточничество или за неуплату налогов. В развивающихся
странах тоже прошли судебные процессы в отношении членов прави-
тельства, президентов, даже императора Бокассы и др., но, как и в
Южной Корее, после их смещения с должности, как правило, в результа-
те военных переворотов.
Гражданская ответственность выражается в исках по отноше-
нию к правительству и министрам за причиненный физическим и юриди-
ческим лицам ущерб в случае нарушения законов при исполнении слу-
жебных обязанностей. Такие иски встречаются часто.
Дисциплинарная ответственность индивидуальна. Она выража-
ется во взысканиях, налагаемых на министров президентом или премьер-
министром за упущения по службе.
Министерства и ведомства. Министерства и ведомства являются
отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную
компетенцию в определенных сферах государственного управления. По-
дробно они изучаются в курсе административного права.
В различных странах существуют разные по профилю министерства
291
(иногда это даже министерства по делам племенных вождей и обычаев),
но, как правило, это министерства обороны, иностранных дел, труда,
финансов, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и др. На-
ряду с министерствами действуют ведомства (комитеты, управления,
департаменты). Руководители правительственных ведомств утвержда-
ются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом,
имеют ранг министра и входят в состав правительства (например, пред-
седатель государственного комитета планирования в странах тоталитар-
ного социализма). Руководители неправительственных ведомств (напри-
мер, центрального управления статистики) назначаются премьер-мини-
стром или правительством, ранга министров они не имеют, в состав
правительства не входят, участвуют в его заседаниях только по пригла-
шению и с правом совещательного голоса. Некоторые министерства и
ведомства имеют надведомственные полномочия (например, министер-
ство финансов), другие министерства согласуют с ними решение опреде-
ленных вопросов или находятся по каким-то вопросам под их контролем.
Управление министерствами и ведомствами осуществляется по прин-
ципу единоначалия, но при министре в странах тоталитарного социализ-
ма и во многих постсоциалистических странах имеется совещательный
орган - коллегия министерства, состав которой обычно утверждается
правительством. Во многих государствах такого органа нет, но у мини-
стра всегда имеются ближайшие помощники, мозговой штаб>, свой <ка-
бинет>, личные сотрудники. Он периодически собирает высокопостав-
ленных чиновников министерства для обсуждения различных вопросов.
О порядке назначения министров и об их подчиненности в странах с
различной формой правления говорилось выше.
Для членов правительства, кроме иммунитетов и привилегий, часто
подобных нммунитетам и привилегиям членов парламента, устанавлива-
ются также ограничения. Должность министра несовместима с участием
в советах и дирекциях частных фирм; министрам запрещены сделки с
государственным имуществом; во многих странах запрещено заниматься
иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной, педаго-
гической.
Внутри министерств создаются дирекции, управления, департамен-
ты, отделы. Ими руководят назначаемые министром начальники. Группы
управлений и отделов курируют заместители министра. В странах конти-
нентального права особое значение имеет генеральный секретариат ми-
нистерства. Это своего рода министерский штаб.
Государственный аппарат. Структура и полномочия различных
органов государственного аппарата детально изучаются в администра-
тивном праве. Курс конституционного права знакомит только с консти-
туционными основами построения и деятельности государственного ап-
парата.
292
Под руководством правительства (в президентских республиках -
главы государства) находится разветвленный и многочисленный аппарат
государственных служащих, включая военнослужащих. Различаются
обыкновенные государственные служащие (врачи, учителя в государст-
венных учреждениях и др.) и классифицированная государственная
служба, которая называется в одних странах публичной, в других -
гражданской, в третьих - федеральной государственной службой и т.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106