4) земли осуществляют государственные полномочия постольку, по-
скольку конституция не устанавливает иного порядка, но федеральное
право имеет преимущество перед правом земель; 5) компетенция федера-
ции и земель разделена. Различаются исключительная компетенция фе-
дерации (это 11 вопросов, в том числе внешние отношения, оборона,
железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая (совместная)
компетенция и компетенция земель. Земля может издавать законы в
сфере конкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован феде-
ральным законом. Федерация вправе издавать законы и в сфере, относя-
щейся к землям, если полагает, что вопрос не может быть эффективно
решен землей, если регулирование одной земли может нарушить интере-
сы другой земли и т.д. Кроме вопросов исключительной и совместной
компетенции федерация наделена правом издавать общие предписания
по ряду других вопросов: общие принципы высшего образования, общее
положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрация
жителей и др. По существу, это основы законодательства, законы-рамки.
Используя данное право, федерация расширяет свою компетенцию за
счет земель. Осуществляя свои полномочия, федерация и земли отдельно
несут расходы, но если земля действует по поручению федерации, расхо-
ды несет последняя. Земли имеют свои бюджеты, но федерация должна
принимать меры для экономического выравнивания земель путем оказа-
ния помощи, путем инвестиций и т.д.; 6) основной закон допускает воз-
можность федерального принуждения; если земля не выполняет обязан-
ностей, возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральными
законами, федеральное правительство может принять необходимые
меры, чтобы заставить ее выполнять свои обязанности (на практике
такие меры не применялись); 7) в соответствии с концепцией коопера-
тивного федерализма все учреждения федерации и земель должны ока-
зывать друг другу правовую и административную помощь. В случаях
417
27 1465
серьезных нарушений общественного порядка, при стихийных бедствиях
земля может просить федеральное правительство о направлении феде-
ральных вооруженных сил, полицейских сил другой земли. В случае
катастроф, охвативших несколько земель, федеральное правительство
может и по своей инициативе направить в соответствующие земли воору-
женные силы и дать указания другим землям о направлении в район
бедствия полицейских сил,
Как уже говорилось, земли имеют свои законодательные органы -
ландтаги (сенаты). Обычно они однопалатные (в Баварии две палаты) и
избираются гражданами в разных землях на 4 года или 5 лет. Они форми-
руют правительства земли на основе тех же принципов, что и федера-
ция. Положение премьер-министра земли аналогично положению феде-
рального канцлера.
9. Местное самоуправление и управление
Земли делятся на округа (их более 50), округа - на районы и города,
имеющие статус районов (в общей сложности их около 630), районы
делятся на общины (многие города имеют статус общин). В целом по
стране 90% сельских общин и 10% - городских.
Положение и организация административно-территориальных еди-
ниц регулируются конституциями земель. Они устанавливают, в част-
ности, что государство (имеется в виду прежде всего земля) должно
предоставлятьденежные средства общинам и их объединениям, устанав-
ливать источники доходов, которыми они вправе пользоваться по своему
усмотрению. Более детально организация административно-территори-
альных единиц регулируется уставами общин и округов. Общины вправе
принимать решения по вопросам общинного транспорта, строительства
жилья, школ, местных дорог, спортивных сооружений, туризма и др..для
чего они могут устанавливать местные налоги- Аналогичными полномо-
чиями, но в более широких масштабах пользуются округа (крупные горо-
да приравниваются к округам).
Во всех административно-территориальных единицах, кроме окру-
гов, существуют представительные органы, избираемые гражданами (а
иногда и постоянно проживающими негражданами) на срок от 4 (напри-
мер, в земле Гессен) до 6 лет (Бавария). В самом общем виде схема
управления в округах, районах, общинах сходна. Во главе округа стоит
правительственный президент (регирунгспрезидент), назначенный
правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов пра-
вительства и федерации, и земли. Представительного органа в округе
нет. В районе имеется избираемое на срок от 4 до 6 лет районное собра-
418
ние, в выборах в некоторых землях участвуют и постоянно проживающие
неграждане. Глава администрации района - ландрат избирается в
одних землях районным собранием, в других - непосредственно избира-
телями. В общинах население избирает муниципальный совет. Он или
непосредственно граждане избирают бургомистра (обербургомистра в
общинах с населением более 50 тыс. человек). Бургомистр нередко изби-
рается (иногда нанимается по контракту) на длительный срок: 8-12 лет.
При общей схеме организация самоуправления и управления в общи-
нах земель неодинакова (в округах и районах она более или менее одно-
типна). Обычно различают четыре модели организации местного самоуп-
равления и управления в общинах: 1) южногерманская модель (напри-
мер, в Баварии). Представительный орган - совет общины и исполни-
тельный орган - бургомистр составляют в известной мере единую кол-
легию. Они избираются населением раздельно, но бургомистр становит-
ся по должности председателем совета общины. Ведущая роль принадле-
жит совету; 2) северогерманская модель (например, в земле Нижняя
Саксония). Представительный орган (совет и др.), избранный населени-
ем, избирает директора общины и исполнительный комитет. Комитет
занимается подготовкой решений совета, а директор руководит общин-
ной администрацией, ведет текущие дела. Решающая роль также принад-
лежит совету; 3) модель совет - бургомистр (земли Пфальц, Саар).
Представительный орган избирается населением, бургомистр избирает-
ся представительным органом и является по должности его председате-
лем. Однако в отличие от южногерманской модели бургомистр обладает
значительными полномочиями, единолично решая важные вопросы;
4) модель совет - магистратура (земля Гессен, земля-город Гамбург).
Представительный орган избирается населением, а исполнительным ор-
ганом является коллективная магистратура, избираемая советом. Маги-
стратура состоит из оплачиваемого бургомистра (нередко им является,
по существу, нанимаемый на срок специалист по управлению, который
лишь оформляется на должность в порядке избрания) и неоплачиваемых
членов магистратуры - своего рода совета при бургомистре. Важные
вопросы решаются коллегиально, а бургомистр ведет в основном теку-
щую работу по управлению.
Правовой надзор за деятельностью муниципальных органов осущест-
вляет министерство внутренних дел, а также вышестоящие по подчинен-
ности органы - окружные и районные управления различных минис-
терств. Этот контроль по подчиненности объясняется тем, что в Герма-
нии, как и во многих других странах, муниципалитеты рассматриваются
как корпорации публичного (а не частного) права и потому подлежат
контролю со стороны государства. Есть и судебный контроль, осущест-
вляемый административными судами.
Глава 19
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА УКРАИНЫ
Украина - одно из крупнейших (после России) постсоциалистичес-
ких государев- В официальном его названии нет слова <республика>, но
ст. 5 конституции Украины 1996 г. устанавливает, что Украина является
республикой. До 1991 г. (до заключения Беловежских соглашений руко-
водителями Белоруссии, Украины и России, провозглашения ими выхода
из СССР и создания нового объединения - Содружества Независимых
Государств) Украинская Советская Социалистическая Республика была
союзной республикой в составе СССР. Правда, еще до этого был принят
акт о ее суР6T11 (принят Верховным советом Украины, а затем
одобрен на референдуме 1 декабря 1991 г.). По размерам территории
Украина несколько превосходит Францию, ее население (51 млн. чело-
век) немногим меньше населения Франции. Украина занимает 23-е место
в мире по объему ВВП (в стоимостном выражении) после Тайваня и
Саудовской Аравии и 65-е место - по доле ВВП на душу населения
(после Болгарии).
1. Конституция Украины
Подготовка и принятие конституции. До 1996 г. конституция Ук-
раины состояла из нескольких разновременных документов: действова-
ли некоторое положения конституции 1978 г.; многочисленные поправ-
ки принятие к ней (например, о введении должности президента респуб-
лики); Конституционный договор 1995 г. между Верховной радой (Вер-
ховным советом) Украины и президентом республики об основных прин-
ципах организации и функционирования государственной власти и мест-
ного самоупряия на период до принятия новой конституции.
Процесс подготовки новой конституции был длительным. Еще в
1991 г. допреобразованияУкраинывсамостоятельноегосударство,Вер-
ховный совет Украины принял Концепцию конституции Украины, в кото-
рой говорилось, что в центре новой конституции должен быть человек
как высшая ценность. Однако разработка нового основного закона тор-
мозилась экономической и политической нестабильностью, противоре-
чиями ме?кДУ центром и Автономной Республикой Крым, западными и
420
восточными областями и особенно борьбой парламента и президента за
решающие рычаги государственной власти- Последние противоречия
были значительно ослаблены подписанием Конституционного договора,
после чего подготовка проекта конституции была завершена и 28 июня
1996 г. она была принята парламентом - Верховной радой Украины. В
процессе подготовки конституции неоднократно публиковались основ-
ные положения различных вариантов проекта, но общегосударственного
обсуждения населением окончательного текста проекта не проводилось,
так как в результате противоборства различных сторон некоторые кон-
ституционные формулировки неоднократно изменялись, пока на заседа-
ниях Верховной рады не был достигнут компромисс.
В результате принятия конституции 1996 г. прежняя конституция
1978 г. с последующими изменениями и дополнениями, а также Консти-
туционный договор 1995 г. утратили силу. Законы и иные нормативные
акты продолжают действовать, если они не противоречат конституции.
До создания новых органов продолжают действовать некоторые прежние
органы и положения, относящиеся к системе правосудия, охране прав
граждан. Отдельные из них могут быть сохранены в течение пяти лет.
Основные черты конституции. Конституция Украины содержит
15 разделов, преамбулу, заключительные положения, а также переход-
ные положения. В преамбуле говорится, что Верховная рада принимает
конституцию, сознавая ответственность перед Богом, своей совестью,
предшествующими, нынешним и грядущими поколениями. Хотя консти-
туция и исходит из идей общечеловеческих ценностей, на некоторых ее
формулировках (о полномочиях высших органов государства, статусе
прокуратуры, о депутатском запросе и др.) сказалось влияние предшест-
вующего советского опыта.
Согласно конституции, Украина - это суверенное, независимое, де-
мократическое, социальное и правовое государство. Защита суверените-
та, независимости, оборона Украины возлагаются на вооруженные силы,
причем устанавливается, что они не могут использоваться для ограниче-
ния прав и свобод граждан, свержения конституционного строя, устране-
ния органов власти или препятствования их деятельности. На террито-
рии Украины не допускается формирование воинских подразделений, не
предусмотренных законом, запрещается размещение иностранных воен-
ных баз. Вместе с тем при принятии конституции в Верховной раде
отмечалось, что базирование части черноморского флота, принадлежа-
щего России, будет сохранено на правах аренды. Положение о возмож-
ности временной аренды вошло в переходные положения конституции.
Демократический характер государства выражается прежде всего в
нормах о принадлежности власти народу, право определять и изменять
конституционный строй принадлежит исключительно народу, оно не
421
может быть кем-либо узурпировано. Конституция закрепляет основные
принципы демократического государства- разделение властей, парла-
ментаризм. местное самоуправление, права личности и их гарантии и т.д.
Социальный характер государства находит свое выражение в положени-
ях об экологической безопасности (в связи с этим в конституции упоми-
нается о Чернобыльской атомной катастрофе), о защите генофонда укра-
инского народа, о социальной защите военнослужащих, о развитии укра-
инского языка и языков национальных меньшинств, а также в положени-
ях, посвященных правам личности (например, о минимальной оплате
труда, различных видах социальной защиты, бесплатном образовании).
Правовой характер украинского государства связан с закреплением
<принципа верховенства права>, который находит свое выражение в том,
что конституция имеет высшую юридическую силу и остальные право-
вые акты должны соответствовать ей. В конституции сказано, что право-
вой порядок основывается на принципах, в соответствии с которыми
никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законо-
дательством.
Конституция содержит положения, относящиеся к экономической,
социальной и политической системам Украины, к принципам духовной
жизни. Земля, ее недра, природные ресурсы являются собственностью
украинского народа. От имени народа право собственности осуществля-
ют органы государственной власти и местного самоуправления. Гражда-
не обладают правом пользования этими объектами.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106