Территория госу-
дарства (в федерациях - территория субъектов федерации) делится на
административно-территориальные единицы. Такого деления нет только
в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта,
Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии,
округа, провинции) - общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: об-
ласти - районы - общины, четырехзвенное: регионы - области -
районы - общины. Двухзвенное деление существует, например, в Бол-
гарии, трехзвенное - в Китае, четырехзвенное - во Франции. В каждой
из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее
ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в
Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный граждана-
ми совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо
только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графст-
вах Великобритании, в коммунах Франции).
Государственная власть и публичная власть территориального
коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на мес-
тах - в административно-территориальных единицах, в районах адми-
нистративной автономии, - определяется двумя факторами: разным
подходом к понятию государственной власти и публичной власти терри-
309
ториального коллектива и доктриной разделения административно-тер-
риториальных единиц на <естественные> и <искусственные>.
В большинстве государств принята концепция, согласно которой ор-
ганами государственной власти являются только центральные органы
(парламент, глава государства, правительство и др.), их представители
на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также
судыЧто же касается выборных органов на местах и формируемой ими
собственной администрации, то они рассматриваются как местные орга-
ны самоуправления и управления территориальных коллективов. Это
тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех
административно-территориальных единиц, которые рассматриваются
как территориальные коллективы (не все административно-территори-
альные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки
такого подхода лежат в <общинной теории>, пользовавшейся раньше
большим влиянием.
Органы местного самоуправления ВВТОНОМНЬЕ по вопросам их компе-
тенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указа-
ния, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос
(например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образо-
вания, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб
и т.д.), Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления
нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного
социализма местные органы самоуправления не соподчинены между
собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет
собственные полномочия.
По уполномочию центральных органов государства местные органы
самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов
государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные
указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передают-
ся необходимые материальные и финансовые средства. Детально право-
вое положение органов самоуправления регулируется специальными за-
конами (в некоторых постсоциалистических странах - законами об ос-
новах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами
или даже, как в Бразилии, местными органическими законами (так назы-
ваются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое поло-
жение).
В некоторых странах принята, однако, иная, <государственная> тео-
рия местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продол-
жение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход
чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы мест-
ного самоуправления получают из государственного бюджета, а их поли-
310
тика по принципиальным вопросам должна быть единой с государствен-
ными органами и определяться центром.
<Естественные>- и <искусственные> административно-терри-
ториальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство - раз-
личная природа административно-территориальных единиц оказывает
влияние не столько на принципиальный подход к положению местных
органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих
странах доктринальной концепции, различаются <естественные> и <ис-
кусственные> административно-территориальные единицы- Первые -
это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и <есте-
ственно? группировались для совместной жизни, обычно возле источни-
ков воды. Они выбирали для управления определенных лиц - вождей,
старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления - сходы,
собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название
общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива-
ются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. В
настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин,
оказавшихся нежизнеспособными. В Нидерландах их число сократилось
вдвое, в Германии - втрое.
Районирование территории страны актами государственных органов
вызвало к жизни <искусственные> административно-территориальные
единицы - воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих едини-
цах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть
созданы выборные органы самоуправления или действуют только назна-
ченные сверху чиновники (в Польше - воеводы, в Болгарии - управи-
тели областей, в Таиланде - губернаторы и т.д.). Это региональные
самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государст-
венное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные
выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных едини-
цах, называются советами) создают свою региональную администрацию
местного самоуправления. Это чиновники, ведающие делами по кругу
компетенции местных органов самоуправления. Государственное регио-
нальное управление тоже имеет свою администрацию - чиновников,
подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократических
странах назначенные органы государственного управления бывают толь-
ко на региональном уровне, но в странах с полу демократическими, авто-
ритарными, тоталитарными режимами представители государства - чи-
новники назначаются (хотя и редко) также в общины. Вместе с тем во
многих странах существуют промежуточные административно-террито-
риальные единицы - районы, округа, где в отличие от других админи-
стративно-территориальных единиц страны представительные органы не
311
избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры
вышестоящих советов.
В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те,
ни другие различия (государственной власти и политической власти
местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления
и управления) не проводятся, В соответствии с лозунгом <Вся власть
Советам!> все органы типа советов - народные советы, советы депута-
тов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представите-
лей и тд. - рассматриваются как единственные полновластные органы
на свйей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах
в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и со-
подчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают.
Советы рассматриваются как государственные органы.
Особыми территориальными единицами являются крупные города
с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы
общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются
административно-территориальными единицами, не имеют органов
самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов со-
здают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении
находятся столичные округа (столица государства с прилегающими ок-
рестностями), но в них также избираются свои коллегиальные органы
(советы). Территории (союзные территории) в федерациях рассматри-
ваются как особые административно-территориальные единицы и имеют
особый порядок управления.
2. Системы органов местного самоуправления и управления
Б зависимости от применения той или иной концепции (единой госу-
дарственной власти или разделения государственной власти и местного
самоуправления, признания или непризнания <естественных> и <искус-
ственных> административно-территориальных единиц и др.), а также от
национальных особенностей и традиций различных государств различа-
ются четыре основные системы осуществления публичной власти на
местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система со-
ветов.
В соответствии с англосаксонской системой для решения местных
вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в
Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах,
тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет
(правление), обычно на два - четыре года. Он состоит из трех - семи
членов, в крупнейших городах - из 35-50 человек. Наряду с советом
312
(правлением) население непосредственно избирает некоторых долж-
ностных лиц - шерифа (в США это в основном начальник полиции),
атторнея, являющегося представителем данной административно-терри-
ториальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах -
графствах), казначея и др.
Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в стра-
нах тоталитарного социализма, не создается. В США местной управлен-
ческой деятельностью занимаются избранные населением должностные
лица и те члены совета, которым это поручено, в Великобритании -
отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов
совета, - комитеты по строительству, по вопросам образования, по
местным дорогам и др. Комитеты подбирают служащих, которые утверж-
даются советом, и под руководством постоянного комитета занимаются
исполнительной деятельностью, но только в рамках компетенции мест-
ного самоуправления. В городах, как правило, действуют хартии самоуп-
равления (некоторые из них пожалованы монархами столетия назад), в
соответствии с которыми избираются советы и мэры. Мэры избираются
либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это
<сильный> мэр, получивший свою должность непосредственно от изби-
рателей и нередко даже обладающий правом вето по отношению к реше-
ниям совета, во втором - <слабый>, во многом зависящий от совета, его
избравшего. В некоторых городах совет нанимает на срок (иногда до
12 лет) специалиста-менеджера для управления. Он тоже называется
мэром, бургомистром.
Данная система не предусматривает назначения из центра чиновни-
ков на места для контроля за действиями выборных советов. Местные
советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятель-
но решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государ-
ственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется
путем финансовых ревизий (основную долю в финансировании местных
расходов составляют, как правило, не местные налоги и доходы, а дота-
ции из государственного бюджета), министерских инспекций (проверку
производят уполномоченные министра по делам местного самоуправле-
ния), судебного контроля (центральные органы могут обращаться в суд с
исками против органов местного самоуправления).
В развивающихся странах -бывших британских колониях, несмот-
ря на влияние англосаксонского права, такая система местного самоуп-
равления не получила распространения; там созданы более централизо-
ванные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных орга-
нов (Индия, Малайзия, Кения и др.).
Романо-германская (континентальная) система местного самоуп-
равления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована
313
Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочета-
ния выборности и назначаемости местных органов. Основанием для при-
менения того или иного способа формирования местных органов (выбор-
ности или назначаемости) обычно служат два момента: различение об-
щинного и регионального звена административно-территориального де-
ления и признание или непризнание данной административно-террито-
риальной единицы территориальным коллективом. В общинах (посел-
ках, городах, объединениях нескольких деревень - они обычно называ-
ются коммунами) существуют только выборные органы местного самоуп-
равления - совет и мэр с одним или несколькими заместителями. Совет
и мэр .могут избираться населением, но раздельно: отдельно голосуют за
членов совета, отдельно - за мэра. Мэр и его заместители могут изби-
раться также советом коммуны, как во Франции. Иногда совет избирает
коллегиальный орган: в Польше - правление во главе с избранным вой-
том. Никаких назначенных сверху администраторов - представителей
государственной власти в коммуне нет.
Существует несколько вариантов управления искусственными> ад-
министративно-территориальными единицами по этой системе. В соот-
ветствии с первым вариантом в некоторых административно-территори-
альных единицах областного или районного звена, которые не рассмат-
риваются как территориальные коллективы, действуют только назначен-
ные центром чиновники - органы государственной власти (губернаторы
в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии, воеводы вое-
водств в Польше, помощники комиссаров или супрефекты в округах
Франции - единицах районного значения). В соответствии со вторым
вариантом в административно-территориальных единицах, которые рас-
сматриваются как территориальные коллективы, одновременно действу-
ют выборные советы - органы местного самоуправления и назначенные
из центра чиновники, которые являются представителями президента,
правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах
Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии, в губерниях и
районах Таиланда, в областях и районах Украины и др.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106