фракций).
Голосование осуществляется только с помощью официальных бюлле-
теней, изготовленных уполномоченными на то государственными орга-
нами (на выборах могут использоваться, как отмечалось, и неофициаль-
ные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам, специаль-
ным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязатель-
ным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны.
Определение итогов референдума. Как правило, референдум при-
знается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зареги-
стрированных избирателей, а решение считается принятым, если боль-
шинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на пред-
лагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо
2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых
случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается
не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов (например,
в Великобритании на референдуме по вопросу предоставления автоно-
мии Шотландии в Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных
ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в
Шотландии, ни в Уэльсе).
Отдельные избиратели могут подавать жалобы на действия избира-
тельных комиссий, избирательных советов, комиссий по референдуму (в
разных странах употребляются различные названия), на нарушения их
избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той же процедуре,
что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдума
предоставляется только политическим группировкам. Окончательное
230
решение по такому протесту обычно принимает высшая судебная ин-
станция страны (верховный суд), во многих странах Латинской Амери-
ки - верховные (высшие) избирательные трибуналы, иногда - высшие
административные суды.
Виды референдума и его правовые последствия. Классификации
референдума проводятся по различным основаниям и потому многочис-
ленны. Различают: 1) общегосударственный и местный референдум (пос-
ледний проводится на территории субъекта федерации, автономного об-
разования, одной или нескольких административно-территориальных
единиц); 2) обязательный и факультативный референдум. В первом слу-
чае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу
может быть принято только путем референдума (например, общегосу-
дарственный референдум при пересмотре конституции Швейцарии,
местный референдум при объединении или разделении общин в Вен-
грии). Факультативный референдум означает, что решение по предлага-
емому вопросу может быть принято путем референдума, а может быть
принято и иным путем; 3) конституционный и обыкновенный референ-
дум. В первом случае на референдум выносится проект конституции
(например, во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкно-
венным считается референдум по иным вопросам> не имеющим конститу-
ционного значения (например, в Швейцарии по вопросу о вступлении в
ООН); 4) допарламентский, послепарламентский, внепарламентский.
Первый проводится до принятия закона парламентом, желающим выяс-
нить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирате-
лей. Второй - после того, как закон принят парламентом и вынесен им
на утверждение путем референдума. Третий - когда законы принимают-
ся на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку
президент не уверен в его поддержке (так делалось во Франции при
президенте де Голле); 5) утверждающий референдум (путем референду-
ма избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (напри-
мер, в Италии после соответствующего сбора подписей избирателей,
требуемых законом, неоднократно проводились референдумы об отмене
принятых ранее законов парламента); 6) решающий и консультативный
референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение
избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, напри-
мер при принятии закона). Есть и иные классификации: конституцион-
ный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по
вопросам границ, участия в международных организациях), администра-
тивный референдум (по вопросам устройства территории государства, о
системе его органов и т.д.). Эти классификации часто переплетаются:
один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкно-
венным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д.
231
Правовые последствия могут наступить после любого вида референ-
дума, но обязательные правовые последствия связаны только с референ-
думом имеющим решающий характер, поскольку всякий консультатив-
ный референдум, независимо, например, от того, будет он департамент-
ским или послепарламентским, представляет собой лишь выяснение
мнения избирателей. Конечно, парламент, иные органы государства на
практике учитывают волю избирателей, выраженную путем консульта-
тивного референдума, они не должны игнорировать общественное мне-
ние, да еще выраженное таким образом, хотя юридически они не обязаны
это делать. Обязательную силу для всех органов государства, должност-
ныхлиц, учреждений, граждан и их объединений имеютакты решающего
референдума. При эгом юридическая сила таких актов, как представля-
ется, выше силы закона, принятого парламентом. Референдумом можно
изменить закон парламента и отменить его, как это показывает практика
отменяющих референдумов в Италии. Однако это правило не безуслов-
но, поскольку во многих странах в конституцию, принятую путем рефе.
рендума, парламент может вносить изменения своим законом чаще
всего принятым квалифицированным большинством.
Результаты референдума оформляются как итог подсчета голосов
и определение результата. Нередко никаких иных актов о собственно
референдуме не принимается: на основе его результатов издаются необ-
ходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определенные
положения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке
проекта. Иногда результаты референдума оформляются как закон парла-
мента, принятый от его собственного имени, но с упоминанием о рефе-
рендуме (особенно это относится к допарламентскому референдуму)
В отдельных случаях парламент издает закон, который не исходит собст
венно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирате-
лей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референ-
дума. В Белоруссии решения, принятые республиканским референду-
мов в соответствии с конституцией 1996 г. подписываются президентом
6. Народная законодательная инициатива
Народная законодательная инициатива подобно выборам и референ-
думу тоже является одним из способов осуществления непосредствен-
ной демократии. Она предполагает участие избирателей и принятие ре-
шения их определенным числом. Но это решение не носит характера
окончательного, оно относится только к инициативе постановки вопроса
Народная законодательная инициатива - это право определенной груп-
232
пы избирателей предложить проект закона, который подлежит обяза-
тельному рассмотрению парламентом, хотя последний вправе принять
любое решение: согласиться с ним, внести в него поправки или откло-
нить его. Институтом, близким к народной законодательной инициативе,
является также право определенной группы избирателей предложить
референдум по определенному вопросу (вопросам); это предложение,
как говорилось выше, может быть либо принято, либо отклонено.
Институт народной законодательной инициативы предусмотрен кон-
ституциями или законами ряда стран. На общегосударственном уровне
он действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах,
на региональном - применяется в США, Швейцарии и некоторых дру-
гих странах (в субъектах федерации). Он не применяется в тех странах
англосаксонского права, где всегда господствовала идея верховенства
парламента. Народная законодательная инициатива не используется
также во многих мусульманских странах, где доминирует концепция
аш-шура.
Конституции стран, предусматривающие возможность народной за-
конодательной инициативы, устанавливают, что для внесения проекта
закона нужно собрать определенное число подписей избирателей, под-
линность которых подвергается проверке и удостоверяется нотариусом
или должностными лицами местного самоуправления на уровне общин.
В Швейцарии необходимо собрать 50 тыс. подписей, в Испании - 500
тыс., в Бразилии - 1 % общей численности избирателей, в Колумбии -
5%. Нередко предусматривается, что эти избиратели должны представ-
лять в определенной пропорции различные районы страны. Это сделано
для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не
местный характер. В Бразилии избиратели должны представлять не
менее пяти штатов (из приблизительно трех десятков), в Румынии - не
менее одной четверти уездов страны. Зачастую установлен срок для
сбора подписей, обычно он составляет не более шести месяцев.
Нередко требуется, чтобы проект закона, представляемый в порядке
законодательной инициативы, был оформлен соответствующим обра-
зом - разделен на главы, параграфы или статьи, а иногда чтобы он
имел также мотивировочную часть и объяснение необходимости данного
законопроекта. Подписи избирателей должны содержать имена, фами-
лии, часто - место жительства или название общины, в списки которой
внесен избиратель. После проверки подписей и их удостоверения за-
конопроект передается в парламент и рассматривается им по обычной
процедуре.
В странах тоталитарного социализма усеченной формой народной
законодательной инициативы является право некоторых общественных
организаций вносить законопроекты по определенным вопросам. Чаще
233
gcro этим правом наделяются профсоюзы, составляющие в этих странах
единую централизованную организацию. В отдельных странах такое
право имеет церковь (например, в Великобритании), но только по рели-
гиозным вопросам. В порядке законодательной инициативы, как и при
референдуме, запрещается вносить проекты по некоторым вопросам: о
бюджете, налогах, амнистии, по вопросам международных отношений
иГ-Д-
Народная законодательная инициатива применяется редко и малоэф-
фективна. Например, в Италии со времени принятия конституции 1947 г.
g таком порядке принят лишь один закон (в целом в Италии принимается
в среднем 300 законов ежегодно).
Глава 11
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди
ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Испол-
нительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельнос-
ти, но действуют от имени и во исполнение закона.
Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосудар-
ственным представительным органом, а в субъектах федерации, в авто-
номиях политического характера - также местными законодательными
органами. Общегосударственный представительный орган может иметь
разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис
и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название <парламент>, кото-
рое используется теперь в некоторых конституциях (например, Чехии
1992 г., Казахстана 1995 г.). Однако в ряде стран научное, конституци-
онно-правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим
представительным учреждением, а имеет более сложное содержание. Во
многих странах парламент не является единственным общегосударст-
венным законодательным органом: законы могут издавать и другие орга-
ны (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др.). Кроме того,
акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-
законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегиро-
вания им соответствующих полномочий парламентом или на основе при-
надлежащей им по конституции регламеитарной власти (Италия и др.).
Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные сове-
ты после военных переворотов.
1. Понятие парламента и его структура
Понятие парламента. Термин <парламент> происходит от француз-
ского <парле> - говорить. Французский язык широко использовался
аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парла-
мента. Хотя предшественником парламента были представительные ор-
1 Конституция Чехии, как и конституция Словакии, принята и ходе подготовки к
разделен ню Чехе-Словакии на дна пк-ударства, что было осущй-гплспо с 1 января 1993 г.
235
ганы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные
учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современ-
ного парламента связывают с событиями XIII-XIV вв. в Англии, когда
власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего
духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).
Современный парламент - это высший орган народного представи-
тельства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулиро-
вать важнейшие общественные отношения главным образом путем при-
нятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов ис-
полнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и
многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы
государства, например в некоторых странах избирает президента, обра-
зует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует
международные договоры, заключенные правительством, объявляет ам-
нистию и тС"-
Марксистско-ленинская концепция конституционного права тради-
ционно отвергает значение парламента и парламентаризм как систему
управления государством, требуя заменить и действительно заменяя их
на практике системой советов. Ее сторонники считают, что парламент
сколько-нибудь значительной роли в управлении государством не играет
(настоящую работу осуществляет исполнительная власть, <аштабы моно-
полий>), что в парламенте столько болтают>, а в его состав при капита-
лизме не входят трудящиеся.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106