На выборах местных представительных органов избирательными права-
ми на тех же условиях пользуются и неграждане ФРГ.
Для обладания пассивным избирательным правом на выборах в феде-
ральный парламент установлены более высокие возрастные цензы.
406
В землях существуют свои особенности, касающиеся регулирования из-
бирательного права на выборах в представительные органы администра-
тивно-территориальных единиц.
На выборах в парламент ФРГ, а именно в его нижнюю палату (верх-
няя не избирается), действует смешанная избирательная система, соеди-
няющая элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Половина
депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе по одноман-
датным избирательным округам, другая половина - по спискам полити-
ческих партий. Причем кандидаты от партий не образуют общефедераль-
ного списка, а создают свои списки в каждой земле, т.е. в каждом субъ-
екте федерации. Избиратель имеет два голоса: один подает за кандидата
в избирательном округе (голосуя по одному из бюллетеней), а другой -
за кандидатов той или иной партии (в целом за ее список по другому
бюллетеню). Итоги голосования по первому бюллетеню подводятся по
мажоритарной системе относительного большинства, по второму бюлле-
теню - по пропорциональной системе. При этом, если во втором случае
партия получит менее 5% голосов избирателей в целом по стране, она
отстраняется от распределения мест в порядке пропорции и по этой
части голосования депутатских мандатов не получает (это так называе-
мый заградительный барьер, или заградительный пункт).
Референдум, народный опрос, народная инициатива. В соответст-
вии с конституцией и законом 1949 г., который детально регулирует эти
конституционно-правовые институты, референдум проводится в двух
или нескольких землях и возможен только в связи с изменениями границ
земель и образованием новой земли, Это изменение производится феде-
ральным законом, который и выносится на референдум, проводимый в
землях или на территориях, из коих должна быть образована новая
земля. Избиратель должен определенно ответить на четко поставленный
вопрос: выступает он за сохранение прежних границ или за образование
новой земли. Варианты при таком референдуме (в отличие, например, от
швейцарской практики) не предлагаются. Общегосударственные рефе-
рендумы в ФРГ не приводятся. ~
Народный опрос может касаться закона или законопроекта по по-
воду передачи территории той или иной земле. Он может содержать
варианты (например, о передаче части территории), но их может быть
не более двух. Решения, принимаемые на референдуме или в результате
народного опроса (это тоже голосование), являются действительными,
если они приняты большинством голосов зарегистрированных избира-
телей соответствующих земель, одной земли или территории; это боль-
шинство должно составлять не менее четверти избирателей данной
земли, территории, обладающих избирательным правом на выборах в
бундестаг.
407
Народная иницива также связана с изменением границ земель.
Процедура начинается со стадии получения права на ходатайство о пере-
ходе территории от одной земли к другой. Для получения такого права
необходимо собрать подписи не менее I % избирателей, участвовавших
в последних выборах в бундестаг на данной территории. Вопрос в хода-
тайстве должен быть сформулирован так, чтобы избиратель мог дать
однозначный ответ. Вслед за этим осуществляется так называемая реги-
страция - сбор подписей избирателей за предложение или против него.
Он длится в течение Двух недель. Вопрос решается на тех же условиях,
что и при референдуме и народном опросе.
5. Законодательная власть
Понятие и структура парламента. По вопросу о понятии парла-
мента существуют различные взгляды в Германии и в отечественной
литературе. В ФРГ есть два органа, участвующих в законодательстве:
бундестаг и бундесрат (Союзное заседание и Союзный совет). В этом
процессе участвует и Президент республики, который подписывает зако-
ны и вправе возвратить их на вторичное рассмотрение (по данным, имею-
щимся в нашем распоряжении, всего таких случаев было около пяти, и
только по техническим причинам). Многие немецкие авторы считают,
что парламент в ФРГ однопалатный, им является бундестаг, а бундесрат
в соответствии со способом его формирования - это орган представи-
тельства исполнительной власти земель, с помощью которого земли уча-
ствуют в законодательстве. Некоторые немецкие и российские юристы
полагают, однако, что бундесрат является второй палатой парламента,
хотя она и не имеет равного статуса с бундестагом. Нормы конституции
и имеющаяся практика дают основания как для того, так и для другого
толкования.
Бундестаг (672 депутата в 1997 г.) избирается на 4 года путем всеоб-
щих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Его
депутаты имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать свою дея-
тельность в бундестаге с другими должностями, занимать руководящие
посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут
быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения пре-
ступления и в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата
также несколько ограничен: он может нести ответственность за клевет-
нические высказывания в парламенте. Денежное вознаграждение депу-
тата составляет 16 тыс. марок в месяц.
В соответствии с конституцией и регламентом, который неоднократ-
но изменялся и дополмялся, руководит заседаниями бундестага избран-
408
ный им на весь срок полномочий председатель (на немецком языке эта
должность, как и многие другие председательские должности, называет-
ся <президент бундестага>). Он осуществляет распорядительную дея-
тельность в здании бундестага, ему подчинены службы этого органа, он
обладает полицейской властью в нем, без его разрешения в помещении
палаты не может производиться обыск, а также другие следственные
действия. Председателю бундестага помогает избранный палатой замес-
титель. Секретари бундестага тоже относятся к его руководству, но в
основном ведают организационными вопросами, связанными с делопро-
изводством.
В бундестаге создаются партийные фракции (фракция образуется,
если партия имеет не менее 5% членов бундестага). Их руководство
участвует в формировании органов бундестага, в том числе в создании
специализированных постоянных комиссий и определении их предсе-
дателей. Председатель палаты, его заместитель, а также 23 представите-
ля фракций пропорционально их численности образуют совет, старей-
шин. Он принимает повестку дня на основе единогласия (если этого нет,
вопрос выносится на пленарное заседание), распределяет депутатов по
постоянным комиссиям, решает процедурные вопросы. В необходимых
случаях создаются различные временные комиссии - следственные, ре-
визионные и др.
В германском праве не существует понятия <сессия парламента>.
Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии и
созывается его председателем на пленарные заседания по мере надобнос-
ти, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный
период, когда бундестаг не заседает вообще. Заседания бундестага, как и
большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по
решению большинства присутствующих депутатов.
Бундесрат (68 членов) является представительством земель, но он
не избирается, его члены назначаются правительствами земель (орга-
нами исполнительной власти земель) и отзываются ими. Поэтому како-
го-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавлива-
ет. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель
в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропор-
ционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как
население может разниться в десятки раз, а размеры территории -
более чем в 100 раз (в дальнейшем об этом будет сказано в связи с
особенностями германского федерализма). При голосовании каждая
земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следова-
тельно, земли неравноправны: более крупные имеют большее число голо-
сов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждой
земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе
409
быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в
бундесрате по инструкциям своего правительства).
В бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы.
Председатель бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созыва-
ются председателем по мере надобности. Он обязан созвать заседание по
требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по
требованию федерального правительства. Заседания являются открыты-
ми, но могут проводиться и закрытые заседания.
Законодательный, процесс. Правом законодательной инициативы
обладают федеральное правительство, депутаты бундестага и члены бун-
десрата. Законопроекты правительства должны сначала вноситься в бун-
десрат (для получения мнения земель), а затем с мнением бундесрата в
течение установленного срока (6 недель) должны быть переданы в ниж-
нюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может
передать его в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты.
Депутаты бундестага могут вносить законопроекты только коллек-
тивно: от имени фракции либо если собрано не менее 5% подписей
общего числа депутатов бундестага. Члены бундесрата могут вносить
законопроекты также группой (от земли), но направлять их в бундестаг
они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к
законопроекту свое заключение.
Законопроекты в бундестаге рассматриваются в трех чтениях, по
классической схеме: обсуждение основных положений и передача за-
конопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или
комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи
и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голо-
сование Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат.
Есть две процедуры приятия текста последним. По некоторым вопросам
согласие бундесрата обязательно: для законов об изменении конститу-
ции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях феде-
рации и земель и др. Если по этим вопросам бундесрат не соглашается
с текстом, принятым бундестагом, а предлагает изменения и дополне-
ния, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из
представителей бундестага и бундесрата. Создания согласительного ко-
митета может потребовать и правительство. Если согласительный ко-
митет поддерживает решение бундестага, то бундесрат принимает это
решение, а следовательно, и текст закона, предложенный бундестагом.
Если комитет решение бундестага не поддерживает, то бундестаг дол-
жен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна
новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указан-
ным вопросам у бундесрата есть, хотя и несколько ослабленное, право
вето.
410
Законопроекты по другим вопросам, принятые бундестагом, тоже
должны передаваться в бундесрат. Если он дает свое согласие, закон
считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предла-
гает изменения и дополнения, то также создается согласительный коми-
тет, но в этом случае независимо от решения комитета бундестаг вправе
принять закон без согласия бундесрата. У бундесрата сохраняется право
в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Про-
тест рассматривается бундестагом, но он вправе отклонить его даже не
квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа
депутатов.
Однако в определенных условиях бундесрат, напротив, может при-
нимать законы самостоятельно, без участия бундестага. Это возможно
в условиях объявления правительством состояния законодательной не-
обходимости. Если правительство считает законопроект неотложным,
бундесрат вправе принять его без согласия бундестага.
Парламент ФРГ, а именно бундестаг, равно как и в других странах,
вправе делегировать правительству полномочия по изданию актов, вхо-
дящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полно-
мочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правитель-
ству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосудар-
ственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требу-
ется согласие бундесрата. Его согласие требуется также, если прави-
тельство издает на основе закона постановления, которые должны вы-
полняться землями.
При принятии закона о бюджете действуют правила, аналогичные
правилам, установленным в других государствах (представление проек-
та только правительством, невозможность без согласия правительства
вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.).
Как и в других странах, парламент ФРГ осуществляет контроль за
деятельностью исполнительной власти, но правительство несет ответст-
венность только перед бундестагом - как коллективную, так и индиви-
дуальную (коллективная ответственность выражается прежде всего в
ответственности канцлера - главы правительства, которое с уходом
канцлера в отставку тоже заменяется). Формой ответственности канцле-
ра является так называемый конструктивный вотум, недоверия, очень
затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии канцлеру должен голо-
соваться в бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его
преемника как единая, совокупная резолюция. Поскольку предложить
кандидатуру нового канцлера на практике может лишь партия (блок)
большинства в парламенте, конструктивный вотум недоверия применял-
ся крайне редко, лишь в исключительных случаях (дважды).
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106