Субъекты федераций
Югут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и
167
Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иног-
да штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать
между собой неполитические союзы (создание федеративных образова-
ний, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также согла-
шения экономического и культурного характера с субъектами федера-
ций других государств (это делается главным образом между субъекта-
ми, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, например
соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией).
Иногда субъекты федераций создают свои представительства в дру-
гих государствах, но только с разрешения министерства иностранных
дел. Такие представительства выполняют лишь задачи экономического и
культурного, но не политического характера.
Субъекты федераций представлены во второй палате федерального
парламента, которая считается специфическим органом выражения их
интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, не-
зависимо от численности населения (по 2 сенатора от каждого штата
США, по 3 - в Бразилии), или неравное, которое зависит от численнос-
ти населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от
каждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет
такого представительства в Танзании - там парламент однопалатный и
действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет
избираемого парламента, но есть консультативное однопалатное собра-
ние при правительстве с разным представительством эмиратов.
Штаты иногда создают свои координационные органы (совет глав
правительств штатов, национальная ассоциация легислатур - законода-
тельных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в
крупные экономические районы, которые не создают свои политические
органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различ-
ным совместным программам.
Несубъекты в федеративных государствах. Наряду с субъектами
в состав многих федеративных государств входят территориальные обра-
зования, не являющиеся субъектами федерации. Это федеральный
округ - столица с прилегающими окрестностями (округ Колумбия со
столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии, федераль-
ный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (напри-
мер, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибреж-
ные острова, которые не населены или население которых имеет пере-
менный состав - служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так
называемые ассоциированные государства - Пуэрто-Рико, Республи-
ка Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Респуб-
лика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австра-
лии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле и т.д.).
168
Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих кон-
ституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парла-
менты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но
эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парла-
менты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения
целиком управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них
есть племенные советы. Ассоциированные государства теоретически не-
зависимы (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Рес-
публика Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но от-
ветственность за их оборону и внешние сношения несет правительство
США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют.
Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в
верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они
посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В
США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.)
в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.
Проблема сецессии субъектов. Как отмечалось, в настоящее время
конституционное право не признает права выхода субъектов из состава
федерации, признается лишь право самоопределения внутри федерации.
Единственным, хотя и своеобразным исключением, как отмечалось, яв-
ляется конституция Эфиопии 1994 г. Остальные конституции о таком
праве умалчива ют.
Факты сецессии, удачные и неудачные, все же бывали. В XIX в.
группа кантонов попыталась выйти из состава Швейцарии, образовав
свое объединение - Зондербунд (особый союз). Они были возвращены
в федерацию с помощью вооруженных сил. В США в связи с попыткой
выхода из федерации 11 южных штатов была Гражданская война 1861-
1865 гг. Уже тогда Верховный суд США сформулировал конституцион-
ный принцип: наш союз нерасторжим. В XX в. попытки сецессии отдель-
ных штатов были предприняты в Австралии, Мексике, Нигерии, но были
пресечены силой оружия (в Австралии - судебным приказом). В 1985г.
и в 1995 г. для сецессии франкоязычного Квебека из Канады был исполь-
зован референдум, но оба раза сепаратистам не удалось собрать боль-
шинства голосов (правда, в последний раз сторонники единства одержа-
ли победу с незначительным большинством голосов - приблизительно
40 тыс.).
В начале 90-х годов несколько республик (<социалистические рес-
публики> Словения, Хорватия и др.) вышли из состава Югославии и
применение вооруженных сил не остановило сецессию.
В 70-х годах сецессин Бенгалии из Пакистана была осуществлена
вооруженным путем, при помощи войск Индии. Образовалось государст-
во Бангладеш. В Малайзии конституция не предусматривает права выхо-
169
да, нов 1965 г. Сингапур вышел из ее состава мирньЕМ путем и образовал
собственное государство: каких-либо вооруженных мер по его возвраще-
нию в федерацию не предпринималось.
В Чехо-Словакии сецессии не было. Произошло разделение государ-
ства на два: Чехию и Словакию. В 1991 г., используя конституционные
положения, из состава СССР вышли Латвия, Литва и Эстония, ставшие
самостоятельными государствами. В результате Беловежских соглаше-
ний самостоятельными государствами стали Россия, Белоруссия, Украи-
на, вышедшие из состава СССР, а затем и другие бывшие союзные рес-
публики - Азербайджан, Армения, Грузия, Казахстан и др.
Размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов. По-
скольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами го-
сударственности, конституции федеративных государств размежевыва-
ют предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при
определении полномочий даже политической автономии (в последнем
случае предоставляется лишь право издания местных законов по неко-
торым вопросам). Существует несколько способов такого размежева-
ния, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов:
1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полно-
мочия субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов;
4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных
элементов.
Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий
(предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества огово-
рок, запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в
конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же
конституции иногда используются элементы разных способов, из-за ка-
зуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть
сведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что консти-
туция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все
остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция фе-
дерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся
к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция
федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечисляв-
шая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает
19 пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае
дается перечень вопросов, по которым федеральные органы могут при-
нимать законы. Компетенция федерации может быть определена и не-
гативным способом> - путем запрета субъектам федерации принимать
законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения
федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранс-
порт, железные дороги, почта, телеграф и др, Только федерация может
170
регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами, При
данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том,
что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований
конституции судами.
Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том,
что устанавливается исключительная компетенция субъектов федера-
ции, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий
способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не
применяется, но как частный случай наряду с другими используется
конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает
определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения
со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно
отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компе-
тенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в
конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а
иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия
же субъектов охарактеризованы в <негативном плане> - говорится,
какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее субъек-
там. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий
ни в одной статье не дается, полномочия федерации и штатов сформули-
рованы казуистично и разбросаны по разным статьям конституции. При
этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях,
не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции
может содержаться специальная оговорка, согласно которой не назван-
ные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо
федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное
расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные
полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.
Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том,
что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и
совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной ком-
петенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, кон-
курирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода
содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к
ней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 во-
просов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компе-
тенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный ха-
| рактер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные
вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации.
i Этот способ размежевания компетенции является довольно слож-
ным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов,
171
расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции фе-
деративных государств, кроме Индии, не используют.
Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ консти-
туциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается
в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и
совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий
субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о нем упо-
минается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формули-
ровку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточ-
ные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов фе-
дерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество
по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а
не федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению
с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавля-
ет от излишней <жесткости> списков (а при любой тщательности их
составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укрепле-
нию самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции- В
новейших федеральных конституциях все чаще используется именно
этот способ.
Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежева-
ния компетенции в некоторых конституциях федераций применяются и
другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к ком-
петенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее
субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие <основы
законодательства>. Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в
соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ раз-
межевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она
предусматривает размежевание предметов ведения при участии не толь-
ко федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и
федерального округа и муниципий (в последнем случае - администра-
тивно-территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция разли-
чает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместную
компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, нако-
нец, компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодатель-
ству. Остаточные полномочия отнесены либо к компетенции штатов,
либо к компетенции муниципий.
Формы участия субъектов федерации в решении общегосударст-
венных вопросов. Существует множество таких способов. К их числу
относятся: 1) осуществление совместной компетенции федерации и ее
субъектов.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106