Он председательствует на официальных заседа-
ниях правительства (хотя есть должность премьер-министра). По ст, 16
конституции президент имеет исключительные полномочия в случае по-
литического кризиса, на срок действия этих полномочий в его руках
сосредоточивается вся полнота власти (правда, с введением в действие
исключительных полномочий автоматически созывается парламент и
Национальное собрание не может быть распущено).
Вместе с тем элементы парламентарной республики сохраняются.
Назначенное президентом правительство представляется нижней пала-
те парламента, излагает свою программу и по традиции просит о доверии.
Парламент может также принять резолюцию порицания правительству,
что влечет его уход в отставку, но принятие такой резолюции затруднено:
она может быть внесена не менее чем десятой частью всего состава
нижней палаты и принята абсолютным большинством голосов списочно-
го состава парламента. Резолюция порицания с 1958 г. была принята
всего один раз - в 1982 г.
Развитие Франции (особенно в связи с <разделенным правлением>)
свидетельствует, что парламент усиливает свои полномочия, а влияние
президента ослабляется. Определенную роль в этом сыграли и некото-
рые решения Конституционного совета, которые привели, в частности, к
тому, что установленное конституцией ограничение сферы законода-
тельства парламента практически не соблюдается, а традиция голосова-
ния по вопросу о вотуме доверия (недоверия) новому правительству
остается прочной.
<Рационализированный парламентаризм? Франции оказал влияние
на другие страны (на некоторые франкоязычные страны Африки, Шри-
Ланку и другие государства). Элементы рационализированного парла-
ментаризма? присущи всем постсоветским полупрезидентским респуб-
ликам.
Наряду с формами республики и монархии есть смешанные формы
государства, соединяющие некоторые черты и той, и другой.
Монархия с республиканскими, элементами. Выше уже говорилось
о смешанных формах правления, которые соединяют черты однопорядко-
вых форм правления: об абсолютной монархии с элементами конституци-
онности, о полудуалистической монархии, соединяющей черты дуалис-
тической и парламентарной монархии, о полупрезидентских, полупарла-
ментарных республиках. Вместе с тем бывают и такие смешанные формы
правления, которые сочетают черты разнопорядковых форм - монархии
и республики.
152
Как говорилось, важнейшим признаком монархии является то, что
глава государства получает и передает свой пост по наследству и пожиз-
ненно. В Малайзии главу государства - монарха - выбирают на 5 лет.
Он избирается не гражданами и не парламентом, а Советом правителей
штатов, в состав которого входят не все главы штатов, а лишь султаны 9
из 13 штатов. Главы четырех штатов не являются наследственными сул-
танами и потому участия в выборах главы государства не принимают.
Обычно на пост монарха - главы государства избираются султаны шта-
тов по очереди, для чего в Совете правителей ведется особый список.
Таким образом, Малайзия представляет собой своеобразную форму
правления - выборную (или ротационную) монархию.
Элементы выборности существуют и в ОАЭ. Эмиры семи объединив-
шихся эмиратов выбирают на 5 лет председателя Совета эмиров, которо-
го нередко называют президентом. Председатель Совета эмиров выпол-
няет многие функции главы государства, особенно церемониальные. По
своим полномочиям онближе к президенту, чем к монарху абсолютной
монархии, каковой являются ОАЭ с их коллективным монархом - Сове-
том эмиров. В отличие от Малайзии в ОАЭ председателем Совета эмиров
постоянно выбирают монарха крупнейшего эмирата Абу-Даби, который
занимает 86% территории государства. Очередности занятия поста
главы государства в этой стране нет.
Мы рассмотрели весьма слабые элементы республиканизма (выбор-
ность главы государства) в монархической форме правления. Но сущест-
вуют и монархические элементы в республике.
Республика с монархическими элементами. Ранее уже говорилось
о пожизненных президентах. Такая должность, созданная впервые в
Югославии для Иосипа Броз Тито, первого президента Югославии, кото-
рый возглавлял освободительную борьбу югославских народов против
фашистских захватчиков, была затем установлена в некоторых странах
Азии и Африки: в 60-х годах - в Индонезии, в 70-х годах - в Тунисе,
Уганде, Центральноафриканской Республике, в Экваториальной Гвинее
и некоторых других странах. Пост постоянного, пожизненного президен-
та сочетался (кроме Индонезии) с однопартийностью (пожизненный пре-
зидент всегда был лидером этой партии), с провозглашением президента
<духовным вождем народа>, основателем новой идеологии, объявленной
государственной. Один из таких пожизненных президентов - Бокасса
пошел еще дальше: провозгласил себя императором Центральноафри-
канской империи (он был свергнут в 1979 г.). В Корейской Народно-Де-
мократической Республике сын пожизненного президента Ким Ир Сена
был объявлен его наследником и стал руководителем страны в 1994 г.
Институт пожизненного президента и особенно объявление этого поста
153
наследственным сближают данную республиканскую форму правления с
монархией.
Как отмечалось, многих республиканских черт лишена форма правле-
ния, создаваемая в условиях военных режимов. Президента таких рес-
публик не избираются населением или каким-либо легитимным консти-
туционным органом, например парламентом или особой избирательной
коллегией. Они провозглашаются президентами группой своих сообщни-
ков по государственному перевороту, которая образует военный, рево-
люционный или иной совет. Парламент в этих условиях распускается,
конституция целиком или в значительной части отменяется (иногда при-
останавливается, что фактически не меняет положения вещей), выборы
местных органов бывают редким исключением, управление строится на
основе жесткой иерархии военных властей. Таким образом, создается
необычная разновидность республики, в которой фактически отсутству-
ют республиканские учреждения.
Особая форма республики - теократическая республика, где правит
мусульманское духовенство, - существует в Иране. В этой стране в
соответствии с конституцией 1979 г. имеются избранные президент и
парламент, но главную роль играет Руководитель государства (рахбар).
Этот пост создан с учетом традиций мусульманского фундаментализма и
во многом напоминает организацию власти в идеальном мусульманском
государстве - халифате. Пост Руководителя государства принадлежит
высшему духовному лицу, которое подбирается мусульманским Советом
экспертов. В случае вакансии Совет экспертов подбирает другое лицо на
этот пост, руководствуясь прежде всего религиозными качествами кан-
дидата, или составляет коллегиальный орган, выполняющий обязаннос-
ти Руководителя государства.
Глава 8
ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО
УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА
1. Понятие территориально-политического устройства
государства и классификация его форм
Понятие территориально-политического устройства государ-
ства. В конституционном праве есть понятия государственной террито-
рии и государственных границ, определяющих ее параметры. Пределы
территории государства в тех или иных формулировках обозначаются в
конституциях. Однако эти конституционные нормы нередко отражают
лишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международно-
го права: говорится о суще, внутренних водах, о 12-мильной полосе тер-
риториального моря у берегов страны, континентальном шельфе, воз-
душном столбе над этими сухопутными и водными пространствами на
практически досягаемую высоту. Но иногда конституции фиксируют гра-
ницы государства по параллелям и меридианам (как, например, в Запад-
ном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика), перечисляют
острова (Куба), определяют <свой> сектор моря и его границы с некото-
рыми государствами (например, сектор Каспийского моря в конституции
Азербайджана) и т.д.
Территория государства всегда определенным образом организована,
разделена на части административного или политического значения, в
которых проживает население, с целью управления им. Соответствую-
щие главы конституций иногда так и называются: <Об организации госу-
дарства>. В данном случае речь идет не о системе государственных орга-
нов, а о территориальной организации государства.
В качестве обобщающего для такой организации в отечественной
литературе долгое время использовался термин <форма государственно-
го устройства>. Однако из-за многозначности слова <устройство> этот
термин подвергается критике, ибо государственное устройство иногда
понимается в предельно широком значении - как устройство государст-
ва в целом, включая некоторые социально-экономические и политичес-
кие моменты, систему органов государства и т.д. В некоторых новых
изданиях понятие <государственное устройство> заменено понятием
.<территориальная организация публичной власти>. Поскольку публич-
ной властью является и государственная власть, и власть территориаль-
155
ного коллектива, представленная местным самоуправлением, в главу о
территориальной организации публичной власти включаются вопросы,
относящиеся не только к государственным формам, но и к территориаль-
ной организации местного самоуправления. Однако, как известно, мест-
ное самоуправление не входит в систему государственной власти. Поэто-
му объединение этих разнородных явлений имеет свои негативные сто-
роны. Вопросы территориальной организации государственной власти
(например, федерация) и вопросы организации власти территориального
коллектива (например, сельский сход) решаются в конституционном
праве по-разному. В связи со всем этим в данном учебнике соответствую-
щие вопросы разделены, термин <форма государственного устройства>
не употребляется, а словосочетания <формы территориально-политичес-
кого устройства государства> и <формы территориально-политической
организации государства> использованы как синонимы.
Классификация форм территориально-политического устрой-
ства государства. Традиционно различаются две основные формы тер-
риториально-политического устройства государства: унитарное и феде-
ративное государство. Конфедерация является союзом государств, в
основном это международно-правовое объединение, но в нем есть не-
которые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях
тоже иногда упоминается в конституционном праве (хотя в настоящее
время конфедераций в мире нет). Существуют и другие союзы и содру-
жества государств (Европейский союз, британское Содружество, СНГ
и т.д.), в отдельных из них тоже есть более (Европейский союз) или
менее (СНГ) значительные элементы конституционно-правового регу-
лирования. В созданном в 1996 г. Сообществе Белоруссии и России (в
1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы, решения
которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Эти
объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в меж-
дународном публичном праве, но и в конституционном.
Формой территориально-политической организации государствен-
ности является также автономия, особенно политическая автономия,
тем более если она создана на основе самоопределения этнических
групп, национальных меньшинств. В последние десятилетия в некоторых
странах (Испания, Италия и др.) сложилось так называемое региона-
лнстское государство, сочетающее разнообразные элементы унитариз-
ма, федерализма, автономии и являющееся, по существу, переходным от
унитаризма к федерализму.
Административно-территориальное деление (области, районы и др.)
также изучается в конституционном праве, но поскольку в соответствии
с ним строятся органы местного самоуправления, оно рассматривается в
главе, посвященной им.
156
2. Унитарное государство
Понятие унитарного государства. Конституции, закрепляющие
унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например,
Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государстве
(Франция, Таиланд). Унитарное государство (от латинского слова
<унус> - один) - это единое государство, состоящее не из государст-
венных образований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и
отдельные автономные государственные образования, а из админи-
стративно-территориальных единиц - областей, провинций, губер-
ний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние -на общины,
коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы
обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от
прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут
иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть горо-
дами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).
Число звеньев административно-территориального деления может
быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в
Науру и Тувалу в Океании, население каждого из которых не достигает
10 тыс, человек) вообще нет административно-территориального деле-
ния, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в
Болгарии), в других - четырехзвенное (регионы, департаменты, райо-
ны, общины во Франции). Наиболее распространено деление типа об-
ласть - район - община. В каждой из административно-территориаль-
ных единиц имеются органы управления: иногда государственные (на-
значенные сверху губернаторы), иногда избираемые органы местного
самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те, и другие.
В административно-территориальных единицах, которые рассматрива-
ются как территориальные коллективы, всегда есть избранные насе-
лением органы (иногда вместе с назначенными <сверху?
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106