). Эти чиновники
по уполномочию центра осуществляют на местах государственную
власть, контролируя законность действий органов местного самоуправ-
ления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган,
единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и др.), который
руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновник - предста-
витель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно
находятся вопросы охраны порядка.
Раньше, до 80-х годов, в некоторых странах Европы представитель
государства в регионе контролировал целесообразность принимаемых
советом решений, в связи с чем употреблялся термин <административ-
314
ная опека>. В частности, до вступления в силу акта органа местного
самоуправления префект (или комиссар, губернатор и др.) визировал
каждый такой акт, без чего решение совета не вступало в силу. Теперь
этот контроль осуществляется во многих странах только с точки зрения
законности принимаемых решений. Он является гораздо менее жестким:
комиссары (префекты и др.) проверяют акты советов, но прежнее визи-
рование отменено; оспорить законность актов они могут лишь в местном
административном суде. Установлен и срок для таких возражений. Вмес-
те с тем в некоторых странах Европы действует прежняя концепция
опеки (например, в Польше, где воевода не только отменяет акты совета
гмины, но и может распустить совет). Сохранились прежние порядки в
государствах Азии, Африки. В ряде стран назначенные сверху предста-
вители государственной власти могут обратиться к главе государства
или к правительству с предложением о роспуске избранного совета и
проведении новых выборов в связи с систематическим нарушением сове-
том законодательства или его неработоспособностью.
Иберийская система управления на местах существует в Бразилии,
во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в
самой Испании ее теперь нет. В ряде стран она имеет существенные
особенности: в Мексике она несколько иная, чем в Никарагуа, а в Арген-
тине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии; в неко-
торых странах эта система близка к охарактеризованной выше романо-
германской, хотя в странах Латинской Америки роль представителей
центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента.
Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются крупные
земельные латифундии и господство местных землевладельцев налагает
существенный отпечаток на систему управления.
При иберийской системе местного самоуправления и управления на-
селение административно-территориальных единиц (в том числе общин,
муниципий) избирает совет и главное должностное лицо да иной админи-
стративной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда изби-
рается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное долж-
ностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд (префект
и т.п.) одновременно является председателем совета, его исполнитель-
ным органом и утверждается правительством (президентом, министром
внутренних дел) как его представитель в данной административно-терри-
ториальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью
совета. Словом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рыча-
ги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека
почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставля-
ются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он
же будет вынужден позднее отклонить.
315
Система советов принципиально отличается от рассмотренных
выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рас-
сматривается как орган государственной власти и в свою очередь избира-
ет другой государственный орган - исполнительный комитет - колле-
гиальный орган государственного управления в данной административ-
но-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителя-
ми отделов и управлений и при помощи подчиненных им государствен-
ных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образо-
ванием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью
и т.д.).
Такая система создается во всех административно-территориальных
единицах. Лишь в мелких населенных пунктах совет может избрать не
исполком, а41редседателя и секретаря совета, которые и ведают исполни-
тельной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным комитетом
совет избирает постоянный комитет, который между сессиями совета
осуществляет его полномочия (в Китае это постоянный комитет местно-
го собрания народных представителей). Чиновники для контроля за дея-
тельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы госу-
дарственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представи-
тельным органам. Советы могут решать не только местные, но и общего-
сударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической пар-
тии деятельность советов практически направляется ее местными орга-
нами и организациями.
Особые формы местного управления существуют в условиях военных
режимов. В административно-территориальные единицы, особенно круп-
ные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в
свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-тер-
риториальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют
управление на основе единоначалия с применением методов военного
регулирования.
3. Органы общинного самоуправления и управления
Существует несколько видов органов общинного самоуправления. На
низовом уровне это может быть староста (солтыс в Польше, кмет в
Болгарии), староста деревни и городского квартала (Индонезия, Таи-
ланд). Староста избирается обычно на сходе жителей села открытым
голосованием, в странах Востока (например, в Индонезии) он утвержда-
ется министром внутренних дел из числа трех кандидатов, избранных
собранием жителей-
316
В селе, группе деревень, в мелкой общине (например, в Великобрита-
нии с числом менее 150 жителей) по мере надобности созывается сель-
ский сход. Помимо выборов старосты деревни сход решает главные во-
просы местной жизни: о строительстве и ремонте дорог, мостов местного
значения, о противопожарной охране, санитарии и др. Для этого он
может вводить очень небольшой разовый местный налог (самообложе-
ние). В некоторых странах сход (собрание) более формализован: уста-
новлены законом возраст его участников (Филиппины - 15 лет, Танза-
ния - 21 год), периодичность созыва (например, в Индии 2 раза в год).
Собрание деревни может избрать единоличного главу сельской админи-
страции или коллективный орган (совет, комитет, правление).
В более крупных общинах гражданами (а иногда и постоянно прожи-
вающими в общине негражданами) избирается совет. Обычно такие
советы обобщенно называют муниципалитетами. Совет избирается, как
правило, на 2-4 года и обладает правами юридического лица, имеет свой
бюджет, распоряжается собственностью общины. В сферу его полномо-
чий входят вопросы образования, здравоохранения, санитарии, стро-
ительство муниципального жилья для бедных слоев населения, ремонт
дорог и др. Представительный орган имеет исключительные полномочия.
Только он (или сход граждан в общинах, где нет совета) может прини-
мать устав данного территориального коллектива, обязательные реше-
ния и правила, свой бюджет, планы и программы развития, вводить мест-
ные налоги, устанавливать порядок управления своей муниципальной
собственностью. Свои полномочия советы осуществляют на периодичес-
ки созываемых сессиях. В некоторых развивающихся странах избирают-
ся не все члены совета - часть их входит в состав совета по должности,
в связи с общественным положением. Особые места резервируются для
женщин, в Индии - для зарегистрированных каст и племен.
Следующий орган общины - глава муниципального образования,
обычно называемый мэром. Иногда непосредственно гражданами или
советами избираются и другие должностные лица местного самоуправ-
ления,
В небольших общинах советы избирают лишь председателя -
мэра - и секретаря, в более крупных избирается коллегиальный орган
и мэр (либо мэр и его заместители). Мэр занимает своеобразное поло-
жение: он одновременно является органом местного самоуправления и
органом управления, если избирается непосредственно гражданами.
Мэр, избираемый или нанимаемый советом, часто только админист-
ратор.
Важнейшая форма осуществления местного самоуправления -
местные референдумы. Формами самоуправления являются также на-
родная правотворческая инициатива (предложения граждан должны
317
быть рассмотрены на открытом заседании совета) и территориальные
органы общественного самоуправления, создаваемые в некоторых
странах (уличные, квартальные и иные комитеты). Они не имеют власт-
ных полномочий.
Работа депутата органа местного самоуправления в отличие от парла-
ментариев не оплачивается (оплачивается лишь работа освобожденных
работников: председателя совета, секретаря и др.), но в ряде стран (Ве-
ликобритания, США, Япония) члены совета получают вознаграждение
за каждое участие в заседании.
4. Органы регионального самоуправления и управления
Известно несколько систем регионального самоуправления и управ-
ления; они отражают особенности тех моделей, о которых говорилось
выше.
1. В ряде стран на региональном уровне органами управления являют-
ся только назначенные чиновники (губернаторы, управители, воеводы
и др.). Представительных органов, избираемых населением, в такой ад-
министративно-территориальной единице нет. При назначаемом из цент-
ра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник фор-
мирует его сам, по своему усмотрению (Украина) или этот орган состоит
из делегатов советов нижестоящих административно-территориальных
единиц (например, сеймик при воеводе в Польше, куда делегируются по
два представителя от советов гмин - общин). Иногда совещательными
органами при губернаторе являются дирекция, секретариат, состоящие
из подчиненных губернатору ведущих чиновников местного управления,
а также из некоторых других влиятельных лиц, включаемых в дирекцию
самим губернатором.
2. В регионах одновременно действуют избранные советы и назна-
ченные <сверху> представители государственной власти. Этот спо-
соб регионального самоуправления и управления охарактеризован выше
на примере романо-германской (европейской континентальной) системы
по отношению к регионам (режьонам, департаментам во Франции и др.).
С 1996 г. он существует на Украине. При этом способе управления мест-
ные советы должны уведомлять руководителя государственной админи-
страции в регионе, комиссара (префекта и т.п.) о своих решениях, но
теперь такие решения для исполнения не нуждаются в обязательной визе
комиссара. Если в административно-территориальной единице парал-
лельно действуют представитель государства и совет, то сферы их компе-
тенции разграничены законом. Поэтому существуют две системы орга-
нов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью:
318
чиновники, подчиненные представителю государственной власти, и слу-
жащие местного самоуправления.
3. В ряде ивпаноговорящих стран избираются и советы, и представи-
тели государственной власти. Последние, однако, становятся такими
представителями только после избрания их председателями местных
сове>)в. Будучи избраны председателями советов, они, и только они,
назначаются правительством как представители государственной влас-
ти. В данном случае нет двух систем органов, занимающихся непосредст-
венной исполнительной деятельностью в регионе: этот аппарат возглав-
ляет председатель совета, он же - представитель государства, но пред-
меты ведения между представителем государства и советом разграниче-
ны. Подобная система существует в некоторых звеньях административ-
но-территориального деления в Египте.
4. В странах тоталитарного социализма во всех звеньях регионально-
го деления (как и на низовом уровне) создаются избираемые советы,
которые в свою очередь избирают исполнительные комитеты, а иногда
также постоянные комитеты. Как отмечалось, при данной системе сове-
ты и исполнительные комитеты рассматриваются не как органы местного
самоуправления и управления, а как органы государственной власти.
5. Государственный контроль в отношении
местного самоуправления
При любом развитии демократии местное самоуправление как власть
коллектива части территории государства находится под контролем го-
сударственной власти, представляющей общество в целом. Как отмеча-
лось, этот контроль осуществляется со стороны центральных органов и
уполномоченных государственной власти на местах. Он имеет различ-
ные формы: инспекции и <советы> со стороны министерств, издание
соответствующих министерских циркуляров, приостановление и отмена
актов органов местного самоуправления (в случае противоречия закону
и обычно только по решению суда), наложение взысканий на муници-
пальных служащих, смещение мэра и т.д. Принято различать собствен-
но контроль (проверку представителями государства, судами законнос-
ти актов местного самоуправления) и административное вмешатель-
ство (агенты центра утверждают или не утверждают муниципальных
служащих на ключевые посты, например на пост начальника муници-
пальной полиции, приостанавливают деятельность совета, отстраняют
мэра от должности). Существует жесткий финансовый контроль, особен-
но по дотациям центра; применяется судебная ответственность муници-
пальных органов по искам министерств. На местах создаются местные
319
отделения министерств, часть из них может быть даже подчинена в неко-
их отношениях муниципальным органам, но на деле давление минис-
твгорсилее.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106