В последнее время объективно нарастает процесс коммер­циализации услуг, который наталкивается на ограниченный пла­тежеспособный спрос со стороны потребителей услуг, а соци­альные гарантии превращаются в простую декларацию.
45.2. Финансирование услуг в сфере
образования и здравоохранения
В системе образования в России в ближайшие годы возмож­ности применения платы за обучение как источника внебюд­жетного финансирования будут ограничены продолжающимся снижением жизненного уровня населения и отсутствием эффективного механизма контроля за качеством подготовки специалистов. В системе краткосрочного обучения может быть оправдано корпоративное кредитование в центрах и на курсах повышения квалификации, однако возможности кредитования обучения студентов со стороны предприятий резко сужаются в условиях существенного дефицита финансовых ресурсов. Поэтому необ­ходима разработка новой модели финансирования высшей шко­лы, так как в последние годы сократился приток специалистов в экономику и науку.
Речь может идти о создании субфедеральных внебюджетных фондов высшего образования. За счет таких фондов может осуще­ствляться контрактная подготовка студентов и аспирантов для наукоемких отраслей и научных учреждений, занимающихся фундаментальными исследованиями.
Наиболее гибким способом направления финансовых средств на получение высшего образования является образовательный сер­тификат, предполагающий предоставление кредита обучающему­ся. Система кредитования студентов может быть разнообразной: субсидиарный кредит, льготный кредит, коммерческий кредит.
Коммерциализация системы высшего образования может осуществляться путем передачи вузовской инфраструктуры в платное пользование вузам через систему арендных отношений на льготной основе.
С 1992 г. произошел отказ от ранее введенного нормативного финансирования образовательных учреждений и возврат к смет­ному финансированию по укрупненным статьям расходов: зара­ботная плата, стипендии и коммунальные платежи.
Сметное финансирование при низком уровне индексации расходов учебных заведений привело к значительному недофинансированию. Фактически бюджетное финансирование покры­вало потребность учебных заведений в 1992-1997 гг. от 40 до 70%. Это привело к неудовлетворительному состоянию матери­альной базы учебных заведений, обусловило задержки в оплате труда педагогического персонала, вызвало отток квалифициро­ванных кадров.
Таким образом, размеры бюджетного финансирования не соответствуют потребностям в ресурсном обеспечении образова­тельных услуг, гарантии предоставления которых населению декларированы государством.
Очевидно, что в ближайшие годы государство не сможет вос­становить прежние масштабы ресурсного обеспечения системы образования.
Для современного бюджетного процесса характерно отсутствие системы анализа эффективности использования выделяемых госу­дарством средств со стороны органов государственной власти.
В концепции реформирования системы образования предусматривается переход от сметного финансирования к норматив­ному на подушевой основе. Это означает реализацию принципа «деньги следуют за учащимся» и развитие системы националь­ного тестирования вместо вступительных экзаменов в профес­сиональные учебные заведения.
Являясь стоимостным показателем в условиях инфляции, использование подушевого норматива требует адекватной ин­дексации. Этот норматив по сути своей - усредненный показа­тель, что приводит к нивелировке некоторых особенностей учебных заведений.
Укрупненный подушевой норматив не учитывает всех осо­бенностей образовательных учреждений. Его расчетная база строится на основе средних цен прожиточного минимума, тари­фов и услуг. Поэтому возникает необходимость в его дифферен­циации. Прежде всего в нормативе должны быть учтены: регио­нальные различия в стоимостном уровне жизни; неоднородность кадрового и научно-технического потенциала учебных заведе­ний; профиль и продолжительность обучения.
При определении норматива различают текущие и рацио­нальные нормативы. Текущий норматив исходит из среднестати­стических данных о затратах на обучение по категориям учебных заведений и по существу отражает достигнутый уровень финан­сового обеспечения системы образования с учетом ограниченно­сти имеющихся ресурсов.
Особого внимания заслуживает концептуальное решение проблемы платежности в государственных учебных заведениях. При этом следует разграничить подходы к платности в системе общего и профессионального образования.
Государственные образовательные стандарты состоят из фе­деральных и региональных компонентов. Федеральный компонент государственного минимального социального стандарта высшего образования включает обучение в государственных вузах не ме­нее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ. Эти показатели определяют границы контингента обучаю­щихся в государственных школах и вузах на бесплатной основе, т. е. служат инструментами расчета минимального бюджета.
Другой составляющей расчета минимального бюджета системы образования является минимальная реальная стоимость обуче­ния одного учащегося (подушевой норматив финансирования).
В основе расчета реальной стоимости обучения одного уча­щегося в условиях кризисной экономики лежат минимальные социальные стандарты, а именно: прожиточный минимум, слу­жащий основой расчета заработной платы и выплаты стипендий.
В числе других минимальных стандартов, определяющих стоимость обучения, - нормативы обеспечения жизнедеятель­ности учебного заведения (нормативы потребления коммуналь­ных услуг, текущего ремонта зданий и сооружений и др.).
Таким образом, минимальный бюджет образования определя­ется на основе двух видов показателей: реальных минимальных подушевых нормативов финансирования и установленного кон­тингента обучающихся на бесплатной бюджетной основе.
В условиях федеративного построения бюджетной системы финансирования образования особое значение приобретает разграничение полномочий по финансированию отдельных ви­дов учебных заведений по уровням управления.
В годы реформ проводится политика регионализации финанси­рования. В настоящее время бюджетное финансирование общего среднего образования осуществляется из средств местных бюд­жетов, половина учреждений начального профессионального образования и около 40% среднего профессионального образо­вания финансируется из средств бюджетов субъектов РФ. Боль­шинство вузов финансируется из государственного бюджета.
В условиях дефицита местных бюджетов по обеспечению минимального бюджета общего среднего образования им долж­ны выделяться трансферты из бюджетов субъектов РФ. В случае дотационности последних источником трансфертов является фе­деральный бюджет - Федеральный фонд финансовой поддерж­ки субъектов РФ.
При финансировании начального и среднего профессио­нального образования из региональных бюджетов в случае их дефицита гарантом обеспечения минимального бюджета про­фессионального образования является федеральный бюджет.
Для государственных вузов существуют два варианта регионализации их финансирования:
1) передача вузов с преимущественной подготовкой спе­циалистов регионального значения на бюджет субъектов РФ с обеспечением минимального бюджета за счет субвенций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, при этом вузы федерального значения финансируются из федераль­ного бюджета;
2) все вузы финансируются в объеме минимального бюдже­та на федеральном уровне, при этом финансирование вузовской науки осуществляется на основе классификации вузов по вели­чине научного потенциала.
Распределение вузов на финансируемые из федерального и регионального бюджетов может привести к прекращению суще­ствования ряда вузов в дотационных регионах из-за отсутствия средств на их финансирование.
Неэффективность рынка в сфере образования показывает, что этот сектор экономики является по существу закономерным объектом вмешательства государства. Прежде всего это проявля­ется в формировании государственного заказа на подготовку специалистов для социально значимых сфер деятельности. Исходя из заинтересованности государства в расширенном воспро­изводстве совокупного личного и интеллектуального потенциала оно должно финансировать базовую профессиональную подготовку в государственной системе образования в части обеспече­ния единого образовательного стандарта.
Для кризисного периода текущий норматив носит усеченный характер, так как не включает инвестиции на развитие образо­вания. Однако текущий норматив не может быть ниже предела простого воспроизводства учебного процесса и системы жизне­обеспечения учебных заведений.
Рациональный норматив отражает передовой уровень, дос­тигнутый системой образования в странах с наиболее развитой экономикой, а также с учетом прогрессивных инноваций, имеющихся в образовательных учреждениях России. Рациональ­ный норматив строится на основе целевого подхода без учета ограниченности ресурсов в текущем периоде.
В области финансирования здравоохранения основными принципами реформы являются: децентрализация управления; муниципализация основной производственной базы отрасли; отказ от жестокой регламентации деятельности медицинских учреждений; создание рынка медицинских услуг; многоканальность финансирования; дифференциация платности медицин­ских услуг в соответствии с их объемом и качеством; использование социальных и экономических стимулов как для производителей, так и для потребителей медицинских услуг; конкурсное государственное финансирование приоритетных научных разра­боток.
Обязательное медицинское страхование граждан является одним из элементов рыночного механизма финансирования отрасли с целью улучшения качества медицинского обслуживания.
Важное направление реформы в области здравоохранения - реализация принципа бюджетного федерализма. Федеральные ор­ганы должны сосредоточить усилия на выполнении функций государственного заказчика по федеральным программам здра­воохранения, особенно важным для обеспечения рационального взаимодействия министерств и ведомств, организаций и учреж­дений в рамках совместных национальных программ. В рамках региональных программ возможно решение проблемы измене­ния структуры медицинской помощи. Для этого необходимо разработать научные основы селективной политики финансиро­вания здравоохранения.
Переход к финансированию учреждений здравоохранения на нормативной основе является важным фактором реформирования этой сферы и требует выявления фактически действующих па­раметров и разработки нормативных значений стоимости лече­ния, оптимизации системы. ценообразования на медицинские услуги с учетом их реальной стоимости, анализа финансовых результатов, поиска путей минимизации издержек.
Обеспечению приоритета потребителя, контроля эффектив­ности и качества медицинской помощи способствует система добровольного медицинского страхования, осуществляемого в том числе за счет средств работодателя. Для финансирования здравоохранения должны активно привлекаться средства благо­творительных организаций и спонсоров.
45.3. Финансирование жилищно-коммунальной сферы
Особую роль в оказании государственных и муниципальных социальных услуг играет жилищно-коммунальная сфера. Затра­ты на ее содержание, финансируемые из бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, нередко составляют более половины всех расходов соответствующих бюджетов. Эта про­блема осложняется также в связи с муниципализацией жилищ­ного фонда.
Процесс реформирования финансов жилищно-коммунальной сфе­ры предусматривает:
• организацию на территориях субъектов РФ муниципаль­ных центров по предоставлению гражданам компенсаций или субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
• завершение в основном к 2000 г. перевода жилищно-коммунального хозяйства на режим безубыточного функ­ционирования;
• демонополизацию жилищно-коммунального хозяйства и создание условий для конкуренции в этой сфере с разде­лением функций и переходом на договорные отношения между заказчиками и подрядчиками жилищно-коммунальных услуг.
Единственным способом преодоления кризиса является из­менение системы финансирования - переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме ЖКХ потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания.
В 1994-1995 гг. доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли за счет рез­кого роста тарифов возросла с 2-3% до 20-40%. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережа­ли темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась. Прини­мая во внимание снижение реальных доходов населения на 13%, следует признать, что рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался непомерно высоким. Это потребовало увеличе­ния конечного срока перехода предприятий ЖКХ на самоокупаемость с 5 до 10 лет.
Если на предыдущем этапе реформирования ЖКХ увеличение доли затрат, покрываемых за счет платежей населения, происходи­ло в основном путем повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, то на новом этапе признано целесообразным сосредоточить усилия на рационализации и снижении издержек про­изводителей услуг.
Основные направления реформирования ЖКХ:
• совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля;
• переход на договорные отношения, развитие конкурент­ной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преиму­щественно конкурсный отбор организаций, осуществ­ляющих управление жилищным фондом и его обслужи­вание, обеспечивающих коммунальные предприятия ма­териалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100