И наконец, уменьшается размер теневых доходов за счет исчезновения стимулов для уклонения от налогов, и доходы теневой экономики трансформируются в легальные, законные формы.
Рост налоговых ставок наталкивается на определенный предел. Им является налоговая граница — часть валового национального продукта, перераспределяемого через налоговые механизмы, дальнейшее увеличение которого вызывает резкое обострение общественных противоречий. Достижение этой границы приводит к оттоку капитала из страны, сворачиванию предпринимательской активности.
49
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Контрольные вопросы:
1. Понятие региональной бюджетно-налого-вой системы.
2. Функции региональной бюджетно-налого-вой системы.
3. Формы региональной бюджетно-налоговой системы.
4. Налоговая система.
5. Типы налоговых систем.
6. Особенности налоговых систем.
7. Понятие налогового давления.
8. Уровни налогового давления.
9. Налоговые границы.
ГЛАВА 6
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЛОГА
6.1. Понятие налога
Украинское налоговое законодательство не делает разграничений между несколькими схожими категориями, что нередко приводит к противоречиям. Так, практически как синонимы употребляются понятия налога, сбора, обязательного платежа. Действительно, это очень схожие, но находящиеся в определенном соотношении категории. Понятие обязательного платежа является родовым, охватывающим всю совокупность налогов и сборов (при этом надо учитывать, что речь идет об обязательных платежах налогового характера, поскольку штрафы, взыскания тоже имеют обязательный, но не налоговый характер), и в широком смысле обязательные платежи налогового характера и составляют налоговую систему. В свою очередь налоги и сборы являются видовыми категориями, представляют собой формы обязательных платежей налогового характера. В целом же обязательные платежи в нашем контексте включают:
1) налоги;
2)сборы;
3) налоговые платы (пошлина, таможенная пошлина, плата за торговый патент и т.д.).
Разграничение налогов, сборов, платежей является не исключительно теоретической проблемой, но и в значительной степени проблемой практики.
Многогранная категория «налог» позволяет ставить вопрос о выделении в рамках единого термина двух значений, уровней. Можно разделить налог на правовую категорию и законодательно закрепленное (прикладное) понятие. При характеристике налога как правовой категории в основном делается акцент на переходе собственности к государству, на изменении формы собственности. Действительно, подобный подход был в основе советского законодательства, где четко выдерживался примат государственной собственности и устанавливался различный налоговый режим в зависимости от формы собственности плательщика. В современных условиях все формы собственности равны, имеют одинако-
51
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
вые экономические и правовые основы функционирования. Кроме того, определение налога как правовой категории должно содержать главное в нем с позиции той отрасли права, предмет которой данная норма составляет. С позиции предмета финансового права главное в налоге — поступление средств государству для удовлетворения общественных затрат, насыщенности бюджета. Изменение форм собственности в налоге — это как бы «цивили-стический» оттенок данной категории. Поэтому, не оставляя без внимания налоговой стороны регулирования отношений собственности, можно, видимо, кое-что сгладить в этом аспекте.
Таким образом налог — это форма принудительного отчуждения результатов деятельности субъектов, реализующих свою налоговую обязанность, в государственную или коммунальную собственность, который вносится в бюджет соответствующего уровня (или целевой фонд) на основании закона (или акта органа местного самоуправления) и выступает как обязательный, нецелевой, безусловный, безвозмездный и безвозвратный платеж.
В статье 2 Закона Украины «О системе налогообложения» определяется понятие налога и сбора (обязательного платежа), отдельного же определения налога законодатель не дает ни в одном акте. Избирается упрощенный, формальный путь закрепления исчерпывающего перечня налогов и сборов. И в этом перечне обязательных платежей чисто на формальном уровне разделяются налоги и сборы. В чем кроется их существенное отличие — не понятно, чем они отличаются от обязательных платежей — также не ясно. Видимо, необходимо при этом исходить из того, что обязательные платежи — родовое понятие, а налоги и сборы — его видовые формы.
6.2. Признаки налога
Разграничивая виды изъятий в бюджет и останавливаясь на характеристике налогов, важно выделить, на наш взгляд, его основные черты, признаки.
1. Это вид платежа, закрепленный актом компетентного органа государственной власти. С.И. Пепеляев подчеркивает, что право парламента утверждать налог является выражением права народа соглашаться на уплату налога1.
См : Основы налогового права ' Под ред. С. Г. Пспслясва. - С.22
52
Глава 6. Правовое регулирование налога
2. Вплотную к этому признаку примыкает признак индивидуальной безоплатности или одностороннего характера его установления. В основу этого признака налога заложено однонаправленное движение средств от плательщика к государству. При этом плательщик не получает (на первый взгляд) ничего взамен, что означает отсутствие встречных обязанностей государства. Средства плательщика идут на удовлетворение общественных потребностей. Однако необходимо учитывать, что безоплатность имеет условный характер в связи с односторонней обязанностью плательщика. В общем же плане безоплатность означает, что денежные средства, которые выплачиваются как налог, переходят в Государственный бюджет без получения встречного возмещения или удовлетворения для плательщика.
3. Безусловный характер налога является продолжением предыдущего признака и означает уплату налога, не связанную ни с какими встречными действиями, привилегиями со стороны государства. Последние два признака, вероятно, наиболее четко характеризуют суть налога и выделяют его из системы других платежей.
4. Нецелевой характер налогового платежа означает поступление его в фонды, которые аккумулируются государством и используются на удовлетворение государственных потребностей. При этом не ясно, на удовлетворение каких именно целей расходуются поступления от конкретного налога, т. е. формируется как бы размытый, обезличенный денежный фонд государства — «деньги не пахнут». Конечно, требует отдельного рассмотрения проблема некоторых видов налогов, которые по своему характеру больше похожие на сборы (налог на промысел, налог с владельцев транспортных средств и т.д.).
5. Платеж поступает в бюджет соответствующего уровня или целевого фонда. Распределение налогов по бюджетам, фондам осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией и может идти по двум основным направлениям: закрепления налога за определенным бюджетом или распределения налога между бюджетами.
6. Обязательный характер налогового изъятия обеспечивает накопление средств в доходной части бюджета. Это лежит в основе закрепления на конституционном уровне уплаты налогов как первоочередной обязанности граждан.
53
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Обязательность налога обеспечивается силой государства в лице налоговых, правоохранительных и судебных органов и свидетельствует о том, что уплата налогов носит не добровольный, а принудительный характер. Система способов принуждения и санкций оказывает определенное влияние на плательщика налогов с тем, чтобы вменить ему в обязанность выполнение своих обязательств по уплате налогов. Такое принуждение очень часто действует в виде угрозы применения санкций. По словам П. Годме, «элемент принуждения настолько важен в понятии налога, что это влечет за собой исключение из налоговой сферы поступлений, не носящих принудительного характера»1. Так, не являются налогами добровольные сборы и пожертвования в бюджет, а также государственные займы.
7. Безвозвратный характер налога, вероятно, не требует особых комментариев, хотя следует обратить внимание на один аспект. В конечном счете плательщик получает отдачу от внесенных им налогов, когда государство удовлетворяет общественные потребности, в которых заинтересовано общество и каждый его индивид (охрана общественного порядка, здравоохранение, образование), и в этом значении налоги как бы возвращаются к плательщику.
8. Платеж в денежной форме. Внесение налога в бюджет происходит в денежной форме. Уплата налога имуществом действующим законодательством по общему правилу не предусмотрена. Денежная форма уплаты налога определена самой сутью налога, который является, как уже было сказано, взносом. В связи с этим обязанность налогоплательщика по уплате налога является однообъектной, поскольку только уплата налога в денежной форме, по общему правилу, рассматривается (при соблюдении других условий — о сроках, бюджетах и т.д.) как надлежащее выполнение его обязанности.
6.3. Функции налога
Функции налогов, определяющие их сущность, являются производными от функций финансов и выполняют те же задачи, но в сравнительно более узких рамках. Исходя из этого функции налогов можно сгруппировать в два блока: основные и дополнитель-
Годме П. Финансовое право. - М., 1978. - С. 373.
54
Глава 6. Правовое регулирование налога
ные. Группа основных функций включает сущностную функцию налога (фискальную) и две общефинансовых (регулирующую и контрольную). Именно на базе этих функций строится налоговый механизм, и, действуя совместно, они составляют цельный комплекс. Дополнительные функции детализируют главные цели, реализуемые через подсистему основных функций. Кроме того, если основные функции обязательны для всех видов налогов, то дополнительные имеют оттенок факультативности и не обязательно представлены во всех налогах. Основные функции налога:
1. Важнейшей функцией налогов является фискальная (лат. fiscus — государственная казна). В соответствии с этой функцией налоги выполняют свое основное назначение — насыщение доходной части бюджета, доходов государства для удовлетворения потребностей общества. В период становления буржуазного государства эта направленность налогов считалась единственной. Однако к концу XIX века новая концепция налогов рассматривает их как социальный регулятор, орудие реформ, и к концу 30-х годов XX века налоги рассматриваются уже и как средство регулирования экономики, обеспечения стабильного экономического роста'.
2. Регулирующая функция служит своеобразным дополнением предыдущей и затрагивает как регулирование производства, так и регулирование потребления (например, косвенные налоги). При этом регулирующий механизм существует объективно и влияние на плательщиков осуществляется независимо от воли государства. Очень часто под регулирующей функцией понимают лишь предоставление льгот отдельным отраслям или производителям. Однако налоговое регулирование — более сложный механизм, учитывающий не только налоговое давление, но и перспективы того или иного вида деятельности, уровни доходности и т.д.
3. Контрольная функция реализуется в ходе налогообложения при регламентации государством финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, получении доходов гражданами, использовании ими имущества. С помощью этой функции оценивается рациональность, сбалансированность налоговой системы, каждого рычага в отдельности, проверяет-
См.: Финансовое право: Учебник /Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. - М., 1996. С 181-182.
55
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
ся, насколько налоги соответствуют реализации цели в сложившихся условиях.
Дополнительные функции налога образуют подсистему, которая охватывает следующие виды функций:
1. Распределительная функция представляет собой своеобразное отражение фискальной: наполнить казну, чтобы потом распределить полученные средства. Но на стадии распределения эта функция очень тесно переплетается с регулирующей, и в одном действии могут проявляться обе функции. Например, косвенные налоги, регулируя потребление, создают основы для перераспределения средств одних плательщиков в пользу других (акцизы на деликатесные виды продуктов и т.д.). Это позволяет говорить о существовании первичного и вторичного распределения (перераспределения) с помощью налогов.
2. Стимулирующая (дестимулирующая) функция создает ориентиры для развития или свертывания производства, деятельности. Как и регулирующая, она может быть связана с применением механизма льгот, изменением объекта налогообложения, уменьшением налогооблагаемой базы. Иногда эту функцию рассматривают как подвид регулирующей.
3. Накопительная функция представляет собой своеобразное обобщение всех предыдущих функций и главную — с позиций реализации целей государства в налоговой системе. Наиболее обобщающей функцией налогов, с которой связано их возникновение и развитие, является фискальная. Но это только на первый взгляд. Она носит временный характер, выступает этапной, реализующей насыщение бюджета на определенный период. Конечная цель налогов — не только сформировать бюджет, но и сформировать цели, интересы в распределении этих средств и иных средств плательщиков, т.е. создать условия для накопления как юридическими, так и физическими лицами. В этом случае речь идет об активном накоплении, которое выразилось бы в увеличении мощностей, развитии производства и т.д. Осуществить это можно путем дифференциации или снижения имущественных налогов, предоставления льгот при целевом использовании средств. Эта функция очень тесно связана со стимулирующей, но является более глобальной и обобщающей. Кроме того, если стимулирующая функция связана с процессом, деятельностью плательщиков, то накопительная ориентирована на конеч-
56
Глава 6. Правовое регулирование налога
ный результат, определяет цель деятельности и имеет более статичный характер.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43