К другим юридически значимым действиям мож-
но отнести исполнение актов записи гражданского со-
стояния, ответы па предложения и заявления граждан,
выполнение общеобязательных правил (паспортных, са-
нитарно-эпидемиологических, общественного порядка,
благоустройства и др.). Правовыми формами управлен-
ческой деятельности является применения должностны-
ми лицами мер административного принуждения, в том
числе административных взысканий.
Эффективность управленческой деятельности в зна-
чительной степени зависит от правильного и умелого со-
единения форм управления. Издание правовых актов
93
должно подкрепляться организационными, материаль-
но-техническими действиями, а организационные дей-
ствия согласовываться с правовыми. Недооценка одних
и переоценка других может не привести к желаемым
результатам. В то же время издание правовых актов
управления является самой важной формой государст-
венного управления, поскольку в них выражаются*
управленческие решения.
ТемаХ
ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
1. Понятие, признаки и юридическое значение
актов управления
Правовые акты управления - важные средства прак-
тической реализации целей и функций исполнительной
власти, основная форма их исполнительно-распоряди-
тельной деятельности. Они являются решениями, кото-
рые субъекты управления принимают в процессе непо-
средственного руководства разными отраслями и сфе-
рами государственной деятельности. Исполнительная
власть - это самая большая по объему часть этой дея-
тельности, а поэтому требует принятия значительного ко-
личества юридических актов, которыми устанавливают-
ся правила поведения или с помощью которых приме-
няются действующие правовые нормы.
Актам управления присущи особенности, позволяю-
щие отличать их от актов других органов: законодатель-
ных, судебных, прокуратуры, местных рад.
Во-первых, акты управления принимаются при осу-
ществлении функций исполнительной власти и издаются
органами государственного управления (должностными
лицами); для руководства (внутреннего) аппаратом их
могут издавать также судебные органы, органы проку-
ратуры, представительские органы. Акты управления из-
даются коллегиально или единолично.
Во-вторых, данные акты являются подзаконными,
производными от закона. Они издаются в тех случаях,
когда это предусмотрено законом, либо с целью претво-
рения в жизнь положений закона. Акт управления не
может изменять или отменять закон, а норма, установ-
ленная актом управления, может быть изменена или от-
менена законом. Таким образом, акты управления долж-
ны отвечать прежде всего закону, а также решениям ме-
95
стных рад, актам высших органов, судебным решени-
ям, заключенным соглашениям.
В-третьих, акты управления носят официальный ха-
рактер, поскольку издаются органом управления, пред-
ставляющим интересы государства. Эти акты влекут за
собой юридические последствия.
В-четвертых, акты управления опираются на власт*
ные полномочия государственного органа или должно-
стного лица. Они являются односторонним волеизъяв-
лением, которое не означает, что субъекты исполнитель-
ной власти не учитывают волю граждан, их объедине-
ний или других государственных органов власти. На-
против, основой для многих актов управления являют-
ся предложения, заявления, ходатайства граждан.
В-пятых, акты управления должны быть надлежа-
щим образом оформлены, приняты в установленном за-
конодательством порядке (процедура принятия, требо-
вания делопроизводства, подписи, утверждения, регист-
рация, опубликование).
Юридическое значение актов управления состоит в
том, что они, с одной стороны, устанавливают, изменяют
и отменяют правовые нормы, а с другой - влекут за со-
бой возникновение, изменение, прекращение правоотно-
шений, являются юридическими фактами.
Таким образом, акты государственного управления-
это властные, принятые в соответствии с законами, пред-
писания органов исполнительной власти по вопросам
компетенции данного органа или должностного лица,
влекущие за собой юридические последствия.
2. Классификация актов управления
Акты государственного управления классифицируют-
ся по разным критериям, что позволяет лучше понять
" их юридические особенности.
Универсальным является разделение актов управле-
ния в зависимости от их юридических свойств на та-
кие виды: нормативные, индивидуальные (ненорматив-
ные) и смешанные.
Нормативные акты - основной вид актов управле-
ния. Они устанавливают, изменяют или отменяют юриди-
96
ческие нормы; определяют правила поведения, носят об-
щий характер, регламентируют общественные отношения
в определенных сферах, не имеют конкретного адресата,
предназначены для многоразового использования. Норма-
тивным актам присуща стабильность, в их предписани-
ях могут содержаться нормы административного, граждан-
ского, трудового, земельного, экологического и других от-
раслей права, кроме конституционного, уголовного, уголов-
но-процессуального. Нормативные акты, принятые орга-
нами исполнительной власти, являются наиболее распро-
страненными и важными источниками права.
Индивидуальные акты издаются для решения кон-
кретных управленческих дел, касаются конкретных дей-
ствий, фактов, адресуются конкретным лицам, основы-
ваются на нормативных актах и являются единовремен-
ными, поскольку исчерпываются единовременным при-
менением.
В некоторых случаях принимаются смешанные ак-
ты управления> в которых наряду с нормативными есть
и ненормативные предписания.
Важной является также классификация актов управ-
ления по издавшим их субъектам. По данному крите-
рию различают три группы актов управления, то есть
изданные: Президентом и Кабинетом Министров Ук-
раины; другими центральными органами исполнитель-
ной власти; местными органами исполнительной власти.
Президент Украины издает указы и распоряжения. Ка-
бинет Министров Украины - постановления и распоря-
жения, обязательные для исполнения на всей территории
Украины., ,,
Постановления по наиболее принципиальным вопро-
сам принимаются коллегиально, подписываются премьер-
министром и публикуются в официальных изданиях.
Распоряжения издаются единолично премьер-мини-
стром по вопросам, не требующим коллегиального об-
суждения.
Министры издают приказы, инструкции, дают распо-
ряжения в рамках своей компетенции.
Приказы, независимо от характера регулируемых во-
просов, могут быть нормативными (по организационным,
97
производственно-техническим вопросам) и ненорматив-
ными (по кадровым вопросам). Приказами утвержда-
ются правила, инструкции и пр.
Инструкция - это нормативный акт, которым разъ-
ясняется порядок применения закона или другого нор-
мативного акта, создается механизм их реализации. Она
рассчитана на многократное применение.
Распоряжения издаются по конкретным вопросам и
нормативного характера не имеют.
Государственные комитеты принимают распоряже-
ния в коллегиальном порядке. Председатель этих ко-
митетов издает приказы и распоряжения. Постановле-
ния, как правило, - это акты нормативного характера;
приказы могут быть нормативными и ненормативними,
распоряжения нормативного характера не имеют.
Ведомства издают приказы, постановления, инструк-
ции, правила, положения; последние три утверждаются
приказом.
Местные государственные администрации в лице их
глав издают решения, которые должны отвечать Консти-
туции и законам Украины, другим актам законодатель-
ства Украины. Решения могут носить как нормативный,
так и ненормативный характер.
Руководители отделов, управлений и других подраз-
делений органов исполнительной власти издают прика-
зы, распоряжения, являющиеся актами ненормативны-
ми, а также инструкции, которые являются норматив-
ными предписаниями.
Руководители государственных предприятий и учре-
ждений издают приказы и распоряжения, имеющие ин-
дивидуальный характер. Однако ими могут утверждать
и нормативные акты (положения, правила).
В специальной литературе акты управления разделя-
ют и по другим критериям: по порядку принятия -
коллегиальные или единоличные; по адресату - внеш-
ние и внутренние; по форме - письменные, устные и
конклюдентные и др.
98
3. Требования, предъявляемые к актам
управления. Последствия невыполнения
требований
Управленческие решения должны быть прежде все-
го оптимальными, то есть сочетать в себе эффективность
управленческого акта и целесообразность его принятия.
Эффективность управленческих решений, зависит от
разных факторов, обстоятельств, при которых они при-
нимаются, квалификации кадров, стабильности, финан-
сового и организационного обеспечения.
Целесообразность решения включает научную обосно-
ванность, полезность, обусловленность, своевременность его
принятия. Следует также учитывать согласованность ре-
шения с принятыми ранее актами, а также уровень пра-
вовой сознательности и культуры граждан. Важное влия-
ние на решение вопроса о целесообразности акта оказы-
вают информационное обеспечение, квалификация, про-
фессионализм должностных лиц, их мастерство, опыт.
К актам управления предъявляются определенные
юридические требования. Прежде всего акты должны
быть законными. Это означает, что они: 1) являются под-
законными, изданными в соответствии с Конституцией
Украины и другими законодательными актами; 2) отве-
чают цели, предписаниям и требованиям законодатель-
ного акта, по поводу выполнения которого приняты; 3)
отвечают компетенции принявшего их государственно-
го органа; 4) изданы с соблюдением процессуальных тре-
бований.
В основе действия актов управления - презумпция
законности (правильности) актов, согласно которой акт
управления считается законным с момента принятия, ес-
ли он не отменен или приостановлен в порядке, преду-
смотренном законодательством. Низшие органы (долж-
ностные лица) не имеют права проверять законность ак-
та, кроме суда в случае осуществления правосудия.
Акты управления должны отвечать организационно-
техническим требованиям, прежде всего к языку: он
должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для
каждого (с соблюдением законодательства Украины о
языке).
99
Важно придерживаться формы акта (письменной и
устной). Акт должен иметь название, номер, дату изда-
ния, подписи, в необходимых случаях штампы, печати и
т.д. Следует указать, кем и когда он издан.
Акты управления должны быть своевременно дове-
дены до исполнителей и других заинтересованных субъ-
ектов. При издании актов необходимо придерживаться
правил делопроизводства.
Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Ук-
раины, министерств и других центральных органов ис-
полнительной власти согласно ст. 117 Конституции Ук-
раины подлежат регистрации в установленном законом
порядке.
Нормативные акты, касающиеся социально-экономи-
ческих, политических, личных прав, свобод и законных
интересов граждан, а также акты межведомственного ха-
рактера согласно Указа Президента от 03.10.92 г. с из-
менениями от 21.05.98 г. <О государственной регистра-
ции нормативных актов министерств и других органов
государственной исполнительной власти> и Положения,
утвержденного Кабинетом Министров Украины
28.12.92 г., должны проходить государственную регист-
рацию в Министерстве юстиции.
В административно-правовой науке акты управления,
принятые с нарушением требований юридического и ор-
ганизационного характера, считаются дефектными. В за-
висимости от характера дефектности их разделяют на
<ничтожные> и <оспоримые>.
Ничтожными признаются акты, юридическая несо-
стоятельность которых настолько очевидна, что они не
должны выполняться. Презумпция законности на них
не распространяется. Их недостатки нельзя устранить.
Такие акты не вызывают юридических последствий с мо-
мента их принятия, не должны исполняться (служащие
не имеют права их исполнять), а за их исполнение на-
ступает ответственность. К таким актам относятся те,
в которых содержится указание к нарушению закона
(принуждают к действиям, подрывающим суверенитет
страны, ведут к насильственному свержению конститу-
ционного строя), чьи положения способствуют соверше-
100
кию преступления, принятые с нарушением сроков дав-
ности и др.
Акты оспоримые - это такие, что имеют ошибки, не-
достатки, их дефектность не настолько очевидна, чтобы
они не выполнялись. В этом случае действует презумп-
ция законности актов, однако субъекты права могут их
обжаловать или опротестовать. Оспоримые акты в от-
дельных случаях могут признаваться ничтожными и не
вызывать юридических последствий для адресатов. В
других случаях они как частично недействительные по-
сле устранения недостатков, доработки признаются за-
конными, и поэтому обязательными для исполнения.
4. Порядок принятия, изменения, приостановления
и отмены актов управления
Принятие, прекращение. Изменение, приостановление
и отмена актов управления - разновидности админи-
стративного процесса. Деятельность органов управления
по этим вопросам определяется широким кругом нор-
мативных актов всех уровней, а также организационны-
ми традициями. Было бы целесообразно урегулировать
названную деятельность в Законе о порядке принятия,
введения в действие, прекращения, изменение, приоста-
новление и отмену актов управления или законодатель-
но оформить эти процедуры в Административно-процес-
суальном кодексе.
Кроме особенностей данного вида производства, в за-
висимости от различных обстоятельств (коллегиально
или единолично принимается акт, уровень органа, юри-
дические, свойства и т.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33