Административное
право Украины(
Общая часть)
Учебное пособие
є 67.301
А9
Профессор ЮЛ. Битяк,
доцент В.В. Зуй
Рецевзенты:
ОЛ. Червякбва, канд. юрид. наук, доц.
Института"повышения квалификации
Генеральной прокуратуры;
АТ. Комзюк, канд. юрид. наук, доц.
Харьковского университетов внутренних дел
Административное право Украины (Общая
часть). Учебное пособие.-X.:- 000 <Одиссей>,
1999. - 224 с.
i8ВК 966-7334-51-1
В учебном пособии сделан анализ наиболее суще-
ственных вопросов государственного управления и ад-
министративного права. Рассмотрены проблемы, касаю-
щиеся предмета, метода административного регулиро-
вания, системы и источников административного права,
административно-правовых норм и отношений, их осо-
бенности, субъектов административного права, форм и
методов управленческой деятельности. Большое внима-
ние сосредоточено на вопросах административного при-
нуждения, в том числе и административной ответствен-
ности, административного процесса, обеспечения закон-
ности и дисциплины в государственном управлении.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридичес-
ких вузов и работников органов исполнительной власти.
cЮ.П.Биєяк, В.В. Зуй, 1999
c000 <Одиссей>, художественное
ввв-7834-61-1 оформление, подготовка к печати, 1999
Предисловие
ЖЙ'.'-1'1.
право является одной из ведущих
ава, которая, как и другие отрас-
и реформирования.
>влена с целью оказания помощи в
ративного права Украины> студен-
по специальности <правоведение>.
также и для аспирантов, преподава-
вузов, работников органов исполни-
втного самоуправления, для всех, кто
iмами государственного управления.
ш нашли отражение вопросы осуще-
iьной власти, организации государст-
:, их соотношение, значения админист-
для этой деятельности. Изложены пред-
1 МЙФОД, сищсже роль административного права в современных
iЩи*х государственного строительства в Украине.
(вачительное внимание уделено проблемам, касающим-
| административно-правовых норм и отношений, их ви-
Щ оообещюстей. Отражена история развития науки ад-
'"""""ативиого права. Достаточно полно рассмотрено
'положение субъектов административного права
, классификация, полномочия, особенности право-
> регулирования органов исполнительной власти).
|>В теме <Государственные служащие> авторы пред-
[няли попытку осветить проблемные вопросы госу-
ственной службы, указав при этом на недостатки и
южительные стороны в действующем законодатель-
I>. Использована зарубежная практика.
Хроме того, в работе освещены административно-пра-
|в статус граждан, в т.ч. и иностранных, объедине-
[ граждан, как субъектов административного права,
их права и обязанности в сфере государственного управ-
ления.
Значительное внимание уделено формам, методам
управления, дана их характеристика. Основной формой
государственного управления являются правовые акты,
посредством которых решается большинство вопросов
управления делами государства и общества.
При рассмотрении проблем административного при-
нуждения авторы исходят из того, что принуждение в ад-
министративном праве шире понятия административной
ответственности, оно включает в себя и ряд других мер
принуждения. Вместе с тем достаточно широко освеще-
ны вопросы, касающиеся административной ответствен-
ности, поскольку административное правонарушение-
самое распространенное из всех видов правонарушений,
за которые законодательством предусмотрено примене-
ние административных взысканий, мер воздействия к не-
совершеннолетним и дисциплинарных взысканий. Ряд
нормативно-правовых актов дают основание утверждать,
что субъектами административной ответственности на-
ряду с физическими являются и юридические лица.
Определенное внимание уделено вопросам, касающим-
ся административной юстиции (ее понятию, особенно-
стям административной юстиции в Украине).
Административный процесс рассматривается в узком
и широком понимании. Изложены его основные черты
и принципы, структура, достаточно широко освещены ви-
ды производств.
В условиях перехода к рыночной экономике, построе-
ния правового государства актуальное значение приоб-
ретает неуклонное соблюдение законов, укрепление дис-
циплины в государственном управлении. Авторами рас-
крыты содержание и сущность законности и дисципли-
ны, способы и гарантии ее обеспечения, контроль и над-
зор за законностью в государственном управлении.
Учебное пособие поможет понять, уяснить и глубже
усвоить вопросы Общей части Административного пра-
ва Украины, действующеезаконодательство, положения
которого приведены по состоянию на 15 апреля 1999 г.
В пособии сделан анализ содержания специальной ли-
тературы и нормативного материалам.
4
Тема I
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
1. Управление как социальное явление
Управление является необходимым условием разви-
тия общества, совместной работы людей по достижению
поставленных целей в соответствующих сферах и отрас-
лях деятельности. Эта деятельность осуществляется ли-
цами-субъектами управления и может быть охаракте-
ризована как целенаправленная совокупность действий,
обеспечивающих согласование й координацию совмест-
ной работы с целью достижения общественно значимых
целей и решения поставленных задач.
Разнообразие объектов управления дает возможность
выделить три группы видов управленческой деятельно-
сти: социальную, техническую и биологическую.
Техническое управление связано с созданием людь-
ми, их объединениями машин и механизмов, а также
^управления ими> с целью облегчения условий труда,
''ЭДйологическое управление направлено на использо-
аiаю Объективных законов природы, открываемых био-
лога^вкюЙЙс науками по выведению новых сортов рас-
теяий хйха^вд животных.
Социал&Ййе управление - это деятельность людей, их
обществеияййас и государственных объединений, управ-
^ления человека человеком, обществом в целом.
Следует ййдчеркнуть, что техническое и биологиче-
нясое управление осуществляется в рамках социального,
^люскольку все виды управления связаны с объединени-
I, емусилий людей для достижения соответствующих це-
1 лей, однако имеют различную направленность (объект).
В теории управления, социального в том числе, часто
говорится о кибернетическом управлении. Это явление
имеет большое распространение. Однако представляет-
ся, что кибернетическое управление связано со всеми ра-
нее упомянутыми видами управления, изучает их с фор-
мальной точки зрения. Достижения кибернетики ис-
пользуются в науке и практике управления. Это, так ска-
зать, процесс управления.
Для правильного понимания управления как соци-
ального явления следует исходить из содержания управ-
ленческой деятельности как функции организованных
систем, созданных для обеспечения взаимодействия со-
ставляющих их элементов, поддерживающих необходи-
мый режим работы с целью достижения поставленных
целей и заданий внутреннего и межсистемного харак-
тера. Основными элементами управления являются
субъект и объект (действующий по принципу самоор-
ганизации), взаимодействующие на разных ступенях ие-
рархии путем управляющего (руководящего) воздей-
ствия субъекта на объект.
Социальному управлению присущи все названные
черты. Однако следует учитывать особенности социаль-
ной сферы, где управленческие связи реализуются че-
рез взаимоотношения людей, проявляющиеся в органи-
зации общественной жизни. В самом общем плане со-
циальное управление, управление обществом в целом
можно понимать как механизм организации обществен-
ных связей, осуществляемых всеми государственными
органами, независимо от конкретного назначения, орга-
нами местного самоуправления, а также объединения-
ми граждан. Исходя из этого, социальное управление:
- во-первых, проявляется через совместную деятель-
ность людей, организует их для такой деятельности в
соответствующие коллективы и организационно оформ-
ляет;
- во-вторых, своим главным предназначением имеет
упорядочение и урегулирование совместной деятельно-
сти путем обеспечения согласованных индивидуальных
действий участников такой деятельности посредством
воздействия на их поведение (волю);
- в-третьих, выступает в роли регулятора управлен-
ческих взаимоотношений, возникающих между субъек-
том и объектом в процессе практической реализации
функций социального управления;
6
- в-четвертых, является властным, поскольку бази-
руется на подчинении воли участников управленческих
отношений - субъект формирует и реализует волю, а
объект ей подчиняется;
- в-пятых, имеет особый механизм реализации че-
рез организационно оформленные группы людей, в ка-
честве которых выступают органы исполнительной вла-
сти (государственного управления), органы местного са-
моуправления и объединения граждан, либо уполномо-
ченные представители этих организаций.
Социальное управление имеет специфическое предна-
значение, особые формы осуществления, организации об-
щественных связей. В широком понимании, как уже бы-
ло подчеркнуто раньше, управленческие задачи и функ-
ции решают все государственные органы, независимо от
их предназначения, органы местного самоуправления, объ-
единения граждан. В связи с этим принято разделять со-
циальное управление на общественное, осуществляемое ор-
ганами местного самоуправления, объединений граждан,
других негосударственных организаций, и государствен-
ное - под которым понимается специфический вид го-
сударственной деятельности - исполнительная деятель-
ность - функционирование которой связано с формиро-
ванием правовой отрасли - административного права.
Следует также отметить, что управленческие связи
прослеживаются и в деятельности законодательного ор-
гана - Верховной Рады Украины, судебной и прокурор-
ской системах, однако они являются внутренними, ор-
ганизационно-правовыми, связанными с руководством
своей системой.
В системе общественного управления особенное ме-
сто занимает местное самоуправление, являющееся пра-
вом территориальной общины - жителей села либо
добровольного объединения в сельскую общину жите-
лей нескольких сел, поселков и города для самостоятель-
ного решения вопросов местного значения в рамках Кон-
ституции и законов Украины. Местное самоуправление
осуществляется территориальными общинами как не-
посредственно, так и через органы городского самоуправ-
ления - сельские, поселковые, городские рады и испол-
нительные органы.
Объединения граждан и прочие негосударственные ор-
ганизации осуществляют управление на основании сво-
их уставов в рамках Конституции и законов Украины.
2. Государственное управление
Государственное управление обязательно включает
три элемента: принятие решения, его выполнение и кон-
троль исполнения. Государственное управление как
часть государственной деятельности имеет своим основ-
ным назначением осуществление исполнительной вла-
сти и включает все три названных элемента. Государ-
ственный характер такого управления состоит в том, что
в его процессе реализуются задачи, функции и интере-
сы государства. Для его осуществления создаются спе-
циальные органы (учреждаются должности), действую-
щие в рамках закона и в пределах своих полномочий.
Исполнительная деятельность является основным на-
значением государственного управления и составляет
наиболее важную его сторону. Вместе с тем для непо-
средственного руководства экономикой, социально-куль-
турным строительством и административно-политиче-
ской деятельностью, исполнительная деятельность свя^-
зана непосредственно с распорядительной, составляющей
другую сторону государственного управления. Исполни-
тельная и распорядительная деятельность органов ис-
полнительной власти проявляется в отношениях власти
и подчинения, предоставлении субъектам этой деятель-
ности юридически-властных полномочий.
Как самостоятельная форма государственной дея-
тельности государственное управление обладает прису-
щими ему характерными чертами, вытекающими из его
природы, - осуществление исполнительных и распоря-
дительных полномочий:
а) имеет общегосударственный характер, поскольку
охватывает наиболее важные стороны жизнедеятельнос-
ти государства и общества;
б) направлена на выполнение Конституции и законов
Украины - т.е. является подзаконной деятельностью;
в) имеет юридически-властный, распорядительный ха-
рактер;
8
г) имеет организационное содержание, с его помощью
достигается регулирование и координация совместной
работы людей;
д) является активной и целенаправленной, имеет не-
посредственными объектами своего влияния отрасли
экономического, социального и административно-поли-
тического строительства;
е) осуществляется непрерывно и постоянно.
Содержанием государственного управления является
комплекс функций, называемых функциями управления.
Через их реализацию субъекты исполнительной власти
осуществляют управленческие процессы, достигают по-
ставленной цели. Функция управления связывает в од-
но целое запланированный результат, практическую дея-
тельность по выполнению намеченных задач и получен-
ный результат. Запланированный результат может быть
достигнут лишь в случае, когда правильно, с учетом ре-
альных возможностей (обеспечения материально-финан-
совыми, человеческими ресурсами (специалистами), объ-
ективной информацией, законодательной основой и т.д.)
устанавливаются управленческие задачи.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33