Про-
курор спостерігав за призначенням королівських чинов-
ників, оцінюючи, наскільки вони задовольняють встано-
вленим вимогам, за справами релігії і церкви, щоб і тут не
порушувалися інтереси корони.
Прокурор також мав право вникати в діяльність по
відправленню судової процедури.
При цьому значне місце в діяльності прокуратури
Франції, як, утім, надалі і Росії, до складу якої входила
Україна, займала повинність фіскалату, тобто забезпечен-
ня інтересів скарбниці (фіску). Оскільки суд у той час був
одним із головних джерел стягнення податків, прокурор
повинний був піклуватися про те, щоб доводити всілякі
проступки громадян до відома суду, а також про вигідне
для держави судове рішення.
Указом від 27 квітня 1722 р. Петром І було засновано
російську прокуратуру. Перед нею ставилася мета здійс-
Організація судових та правоохоронних органів
нення контролю за дотриманням законності в діяльності
центральних і місцевих органів державної влади. Генерал-
прокурора Петро І визначив «оком государєвим» і «стряп-
чим про справи державні»1.
Генерал-прокурор безпосередньо наглядав за тим,
щоб вищий державний орган — Сенат, розглядаючи всі
справи, які належать до його компетенції, діяв у суворій
відповідності з регламентами та імператорськими указа-
ми. Його було наділено повноваженнями і в сфері право-
творення: він пропонував Сенату приймати укази з пи-
тань, які не врегульовані правом. Йому підпорядковува-
лися обер-прокурор, прокурори колегій Сенату, провінцій
при надвірних судах. Генерал-прокурор підпорядковував-
ся тільки імператору. На прокуратуру покладалося також
постійне спостереження (нагляд) за відповідністю зако-
нам діяльності та рішень піднаглядних їй органів і уста-
нов. У разі виявлення порушення законів прокурори про-
понували усувати і опротестовували незаконні рішення.
На них покладалися також спостереження за інтересами
скарбниці і нагляд за арештантськими справами.
Після Петра І прокуратура двічі фактично ліквідову-
валася, потім її було відновлено імператрицею Єлизаве-
тою Петрівною і сформовано як установу наглядового
типу при Катерині II. За часів її правління завершилося
формування вертикальної ієрархічної прокурорської си-
стеми від центру до повіту. На губернського прокурора
(що вважався вже «оком генерал-прокурора в губернії») та
підпорядкованих йому прокурорських працівників по-
кладалися такі завдання: збереження «цілісності влади,
встановлень та інтересу імператорської величності», спо-
стереження, «щоб ніхто не збирав з народу заборонених
зборів», викоренення «повсюди шкідливих хабарів». Вони
повинні були дивитися і невтомно піклуватися про збере-
ження будь-якого порядку, встановленого законами, в ді-
яльності губернських і повітових органів, у тому числі су-
' Докладніше про це див.: Российская прокуратура сегодня /Под
ред. К.Ф. Скворцова. — М., 199*.
Розділ VII. Органи прокуратури України
дів, перевіряти відповідність законам прийнятих ними
рішень. Нижча ланка прокуратури наглядала за тим, щоб
«у повіті нічого противного владі, законам, установам і
повелінням імператорської величності не відбувалося».
Прокурори охороняли в суді інтереси «осіб безпомічних»
(наприклад, глухонімих, неповнолітніх тощо). На них
покладалося запобігання порушенням законів, вжиття
заходів щодо припинення порушень, опротестування не-
законних актів.
Укладачі Судових Статутів 1864 р. при вирішенні пи- ]
тання про прокуратуру орієнтувалися на західноєвро-1
пейські зразки. Внаслідок цього змінився «тип» російської!
прокуратури: з установи наглядової вона була перетворена 1
в основному в орщн кримінального переслідування. Однак|
невірно було б стверджувати, що діяльність пореформеной
прокуратури зводилася до підтримання державного обви-|
нувачення в суді, а сама вона була звичайним структурнш
підрозділом міністерства юстиції або елементом судової
системи. В дійсності державне обвинувачення (або криміна-|
льне переслідування) розумілося в той час як уся обвинува-
льна діяльність прокуратури, від порушення кримінальної
справи до підтримання обвинувачення в суді. Після рефо-|
рми зберігалася єдина ієрархічна система органів прокура-І
тури, що підпорядковувалися генерал-прокурору (його!
функції покладалися на міністра юстиції). Прокурори пе-|
ребували при «судах», але ніякою мірою не були їм підко-(
нтрольні. Навпаки, прокурор спостерігав за дотриманням!
судами правил їх устрою і діловодства, брав участь у роз-"
гляді дисциплінарних справ судових працівників і опроте-
стовував рішення по них, направляв свої характеристики 1
на суддів міністру юстиції*
Закон підпорядковував прокурору поліцейське діз-|
нання, покладав на нього спостереження за проваджен-
ням досудового слідства, в якому поєднувалися керівни-
цтво діями судового слідчого і нагляд за законністю його І
дій і рішень. Прокурор приносив касаційні і апеляційні 1
протести на вироки судів, наглядав за виконанням виро-
Оргонізація судових та правоохоронних органів
ків. При розгляді судами цивільних справ прокуратура
виконувала тільки законоохоронну функцію. Прокурори
наглядали за дотриманням законності в місцях ув'язнен-
ня. За прокурором зберігалося право брати участь у засі-
даннях губернських органів.
У 1917р. прокуратуру було ліквідовано більшовика-
ми, тому що дореволюційна прокуратура, на думку їх ке-
рівництва, була занадто «реакційною», «непролетарсь-
кою».
Проте вже в 1922 р. прокуратуру було відновлено.
Вона стала прокуратурою «змішаного» типу, в її рамках
було поєднано функції дореформеної і пореформеної
прокуратури — нагляд за виконанням законів і криміналь-
не переслідування, які було пристосовано до нових умов.
Прокуратура створювалася як єдина централізована сис-
тема з підпорядкуванням нижчих прокурорів лише ви-
щим і Генеральному прокурору.
Після набуття Україною незалежності, 5 листопаду
1991 р., Верховною Радою України було ухвалено Закон
України «Про прокуратуру», який з окремими змінами та
доповненнями чинний і сьогодні. Відповідно до вимог
Конституції України мас бути підготовлений проект нової
редакції цього Закону.
§ 2. Місце прокуратури в системі органів
державної влади
У теперішній час в Україні триває дискусія серед
учених і практичних працівників про місце прокурату-
ри в системі поділу влад. Ця дискусія після прийняття
Конституції України і в зв'язку з розробкою проекту
нового Закону України «Про прокуратуру» набула де-
,яких інших рис.
Первісно ця дискусія ставила за мету розв'язати в ос-
новному одне питання: чи необхідно зберегти серед функ-
цій прокуратури вищий нагляд за дотриманням і правиль-
ним застосуванням законів всіма органами виконавчої
влади, органами місцевого самоврядування та їх виконав-
Розділ VII. Органи прокуратури України
чими органами, військовими частинами, політичними
партіями, громадськими організаціями, масовими руха-
ми, підприємствами, установами і організаціями, незале-
жно від форм власності, підпорядкованості і належності,
посадовими особами і громадянами (так званий загаль-
ний нагляд)? Тут же йдеться безпосередньо про правове
становише прокуратури у системі поділу влад (законода-
вчої, виконавчої та судової).
Ми вважаємо, що прокуратура виконує в механізмі
держави особливу, тільки їй властиву функцію і ні за сво-
єю генезою, ні за характером повноважень не входить до
структури органів законодавчої, виконавчої або судової
влади.
Так, включення прокуратури у судову систему зробить
її неспроможною впливати на суд з метою забезпечення
ефективного механізму «стримувань і противаг» проти зло-
вживань незалежністю судовою владою.
Викликають також заперечення пропозиції щодо вклю-
чення прокуратури до складу Міністерства юстиції або іншої
структури виконавчої влади, тому що це істотно могло б змі-
нити рівень і зміст її наглядової функції: нагляд за дотриман-
ням законів перетворився б на відомчий контроль.
Історичний досвід свідчить: за увесь час існування
прокуратури були прибічники обмеження повноважень
прокурорського нагляду, перетворення прокуратури у до-
даток до судової влади. Так, у царській Росії прокуратура
зазнала змін, пройшовши шлях від органу нагляду за ви-
конанням законів — «ока государєвого» до придатка су-
дів, шо займався з 1864 р. порушенням кримінального
переслідування і підтриманням обвинувачення.
Однак ці кардинальні перетворення змісту діяльності
прокуратури отримали неоднозначну оцінку серед право-
знавців того часу. Так, видатний правник А. Коні писав з
цього приводу: «Скасування прав і обов'язків по нагляду
за ходом позасудових справ слід визнати великою помил-
кою укладачів Судових Статутів. Здійснена зміна в хара-
ктері діяльності може бути і мала красивий вигляд з тео-
ретичної точки зору, але і суперечила умовам нашого
щБО Організація судових та правоохоронних органів
адміністративного життя і йшла врозріз з внутрішніми
потребами нашого губернського устрою»1.
Це висловлювання А. Коні актуально і в наші дні. Як
вірно помітив О. Сокольський, «прокурорський нагляд
засновувався в Росії в переломні моменти, коли влада круто
змінювала курс і політика йшла врозріз із суспільним укла-
дом, який вже існував. Так було за часів Петра Першого, а
також у післяреволюційні роки при переході до НЕПу»2.
У Конституції України ст.ст. 121—123, присвячені про-
куратурі, містяться в окремому розділі (VII). Це свідчить
про те, що законодавець не відніс прокуратуру ні до однієї
з основних гілок влади. Однак, на наш погляд, така обста-
вина не надала можливості поставити крапку в дискусії
про правове становище органів прокуратури, оскільки
залишилась невирішеною низка питань, які можна буде
розв'язати тільки після прийняття Закону України «Про
прокуратуру» в новій редакції.
В нинішній час Україна зазнає переломного моменту,
що супроводжується кризовими явищами в усіх сферах
державного і суспільного життя, що саме по собі покладає
на державу обов'язок по захисту конституційних прав і
інтересів'грбмадян. Інструментом у вирішенні цього зав-
дання має бути незалежна від будь-яких органів держав-
ної влади прокуратура України.
При цьому слід виходити з того, що: а) підпорядкуван-
ня прокуратури виконавчій або судовій владі може зруйну-
вати систему «стримувань і противаг», що склалася в дер-
жаві; б) жоден із існуючих державних органів не в змозі взя-
ти на себе наглядову функцію прокуратури за дотриманням
законів; в) реальності вимагають більш повного розкрит-
тя правозахисноґо потенціалу прокуратури як органу забез-
печення верховенства Конституції і законів України.
Разом з тим підсилення правозахисноґо потенціалу
прокуратури може бути забезпечене шляхом зміщення
1 Кони А. Ф. За последние годьі. — СПб., 1898. — С. 69.
2 Научная информация по вопросам борьбьі с преступностью.
1989.-№9.-С. 29.
Розділ VII. Органи прокуратури України
пріоритетів її діяльності на користь захисту конституцій-
них прав і свобод громадян, перш за все недостатньо со-
ціальне захищених.
Характеристика і поняття прокурорського нагляду,
форми та методи його здійснення є предметом самостій-
ної навчальної дисципліни «Прокурорський нагляд в
Україні». У цьому розділі передбачається висвітлення ор-
ганізаційних аспектів: завдань, системи, структури, по-
рядку формування органів прокуратури тощо.
§ 3. Правові засади діяльності та завдання органів
прокуратури України
Правовими засадами діяльності органів прокурату-
ри є Конституція України, Закон України «Про проку-
ратуру», інші законодавчі акти (кримінально-процесу-
альне, цивільне процесуальне, адміністративне, трудо-
ве законодавство тощо). Цими законами визначаються
повноваження прокурора, організація, засади та поря-
док діяльності прокуратури. Так, у ст. З Закону «Про
прокуратуру» визначено, що органи прокуратури у
встановленому порядку в межах своєї компетенції ви-
рішують питання, що постають із загальновизнаних
норм міжнародного права, а також укладених Україною
міждержавних договорів, таких, наприклад, як догово-
ри про надання правової допомоги, про порядок зносин
прокурорів із судово-слідчими органами зарубіжних
держав тощо.
Діяльність органів прокуратури регламентують також
законодавчі акти, прийняті Верховною Радою України. До
них належать: Дисциплінарний статут прокуратури Укра-
їни, Положення про класні чини працівників органів про-
куратури України.
Крім згаданих нормативних актів, які регулюють ді-
яльність органів прокуратури, слід також назвати відомчі
акти, які видаються Генеральним прокурором України
відповідно до Закону «Про прокуратуру». До них належать
накази, вказівки, розпорядження, інструкції тощо.
Організація судових та правоохоронних органів
Закон «Про прокуратуру» складається з п'яти розді-
лів1 і містить 56 статей. У ньому визначено завдання орга-
нів прокуратури, компетенцію та повноваження, порядок
формування, систему та структуру, принципи організації
та діяльності, основні функції (напрямки діяльності),
роль та місце прокуратури в побудові демократичної, пра-
вової держави.
Завдання, що стоять перед органами прокуратури,
сформульовано у ст. 4 Закону «Про прокуратуру». В ній,
зокрема, говориться, що діяльність органів прокуратури
спрямована на всебічне утвердження верховенства зако-
ну, зміцнення правопорядку. Завдання органів прокурату-
ри полягають у захисті від неправомірних посягань:
1) закріплених Конституцією України незалежності
республіки, суспільного та державного ладу, політичної та
економічної систем, прав національних груп і територіаль-
них утворень;
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38