д. С января 1989 г. после смерти императора Хирохито императором провозглашен его сын Акихи-то.
Статус императора в Японии имеет свои особенности. Чтобы лучше представить его реальную власть, необходимо обратиться не только к юридическим полномочиям (конституция посвящает ему восемь статей), но и к фактической деятельности. По конституции (ст. 1) император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей всего народа, которому принадлежит суверенная власть. Император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Все его действия, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одобрения кабинета министров, и кабинет несет за них ответственность. По представлению парламента он назначает премьер-министра, а по рекомендации последнего - членов кабинета; по представлению кабинета, назначает Главного судью Верховного суда.
По совету и-с одобрения кабинета от имени народа император осуществляет следующие действия, относящиеся к делам государства: промульгация поправок к конституции, законов, правительственных указов и договоров; созыв парламента, роспуск палаты представителей и объявление всеобщих выборов в парламент; подтверждение назначений и отставок государственных
272
министров и других должностных лиц, а также полномочий и верительных грамот послов и посланников; подтверждение амнистий, смягчение наказаний, восстановление в правах; пожалование наград; прием иностранных послов; осуществление церемониала (ст. 7). ' -
В соответствии с законом об императорском доме 1947 г. династийный порядок наследования престола охраняет Совет императорского двора (состоит из двух членов императорской семьи, премьер-министра, председателей и вице-председателей палат парламента, председателя и одного члена Верховного суда). Повседневные дела вместо упраздненного министерства императорского двора, решает управление императорского двора, действующее при канцелярии премьер-министра (начальник управления назначается премьер-министром с согласия императора и руководит работой персонала, насчитывавшего в начале 80-х годов 1143 человека)*.
На практике император имеет еще меньше полномочий, чем монарх Великобритании, поскольку лишен даже таких традиционных для главы государства прав, как право "вето", влияние на назначение премьер-министра (последний, согласно конституции, избирается парламентом без участия императора) и формирования правительства (это делает премьер-министр после избрания его парламентом на этот пост). Император является символом единства народа**, в повседневной жизни выполняет церемониальные функции внешнеполитического характера. Монарх также присутствует на различных национальных праздниках и официальных торжествах.
Как отмечают некоторые японские юристы и политические деятели, в связи с тем, что в конституции отсутствует четкое разграничение между понятием "государственные дела" и "государственная политика", отсутствуют статьи, запрещающие императору затягивать выполнение решений представительного органа, а также четко сформулированной процедуры роспуска палаты представителей, император может влиять на решение этих вопросов. Указанное утверждение не бесспорно, поскопь-
См.: Правящие круги Японии: механизм господства. М., 1984. С. 180-182, 184.
До принятия Конституции 1947 г. он имел очень широкие полномочия как в области государственного управления, так и в сфере религии. В 1946 г. бывший император Хирохито, правивший с 1926 г., официально отказался от своего божественного происхождения.
273
ку в силу конституционного обычая император активно не участвовал в решении перечисленных вопросов. Следует также добавить, что жизнь императора и его семьи окутана таинственностью и в отличие от других монархий, приставленные к нему государственные чиновники постоянно ограждают его от контактов с внешним миром*. Правда, ореол таинственности, как правило, имеет далеко идущие стратегические цели, способствующие росту авторитета монарха. Не будучи задействовь:! в решении текущих дел, он сохраняет высокий авторитет и влияние, что при определенных условиях важнее формальных полномочий (как показал опрос японских избирателей в марте 1989 г., 77% взрослых японцев поддерживали монархическую форму правления).
Кабинет министров. Так в Японии называется правительство. В его состав входит премьер-министр, 12 министров, возглавляющих соответствующие министерства и 8 государственных министров (министров без портфеля, являющихся главным образом советниками премьер-министра, им могут поручаться и другие функции). По конституции не менее 50% министров должны быть членами парламента. Фактически в состав кабинета очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами.
Правительство формируется парламентом. Вначале из своих членов палаты избирают премьер-министра. Это избрание (ст. 67 Конституции) должно предшествовать всем прочим делам парламента. В случае разногласий между палатами по кандидатуре премьер-министра, или если палата советников в течение 10 дней не приняла решение о выдвижении, решение нижней палаты считается решением парламента. Избранный кандидат назначается императором на должность премьер-министра, по его указанию император назначает других министров (фактически каждая внутрипартийная группировка представляет главе кабинета список кандидатур. Число и "отраслевая специализация" будущих министров в списке строго соответствуют положению и влиянию партийных группировок). Министры несут коллективную ответственность. Поэтому в случае отставки премьер-министра или вакансии поста премьер-министра они должны уйти в отставку. В случае выражения правительству вотума недоверия или принятия резолюции порицания, премьер-министр принимает решение об отставке правительства или в течение
* Эхо планеты, 1994, № 2-3. Ц, 36-38.
274
10 дней распускает палату представителей (в подавляющем большинстве случаев делалось второе).
Кабинет, в соответствии с Конституцией, осуществляет исполнительную власть. Наряду с другими общими функциями управления кабинет наделен полномочиями по исполнению законов и ведению государственных дел, руководству внешней политикой, заключению международных договоров, руководству гражданской службой, составлением бюджета и внесением его на рассмотрение парламента, изданию правительственных указов.
Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируются писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются кабинетом путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом способствует более взвешенному и продуманному подходу, требует более тщательной подготовки и согласования проектов документов.
Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени кабинета в парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр, или после соответствующего министра как премьер-министр, т.е. контрассигнует подпись министра. Он также регулирует разногласия между членами кабинета.
Во главе каждого министерства стоит министр и два заместителя - парламентский (является членом парламента и уходит в отставку вместе с министром)* и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров (именно они сохраняют преемственность политики и руководства). Внутренняя организация министерств включает бюро (директоратов), подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии (для изучения, разработки назревающих
Министры финансов, сельского хозяйств' мышленности имеют по два парламентски
275
• есов, внешней торговли и про-....тителя.
проблем и информации правительства. Играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата).
Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к закону о кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или других ведомств, что делает ротацию министров более естественной и менее болезненной для конкретного министра. Реальным руководителем аппарата министерства является административный заместитель министра - профессиональный чиновник со специальным образованием. Министр - прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламентских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту - около года (это не означает, что он не займет вскоре министерский пост в другом министерстве, а возможно, и в этом, т.е. достаточно широка практика министерской ротации). Частая сменяемость не позволяет министрам как следует вникнуть в дела министерства (высшие чиновники по этой причине не спешат вводить их в курс дела). Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны премьер-министра, но такое вмешательство - отступление от общепринятых норм.
Являясь депутатом, министр не должен забывать своих избирателей. Насколько тесными могут быть такие связи может свидетельствовать пример бывшего премьер-министра К.Тана-ки, который будучи в заключении по делу "Локхид", переизбирался депутатом парламента.
Вспомогательные органы правительства. В послевоенный период в Японии начала создаваться широкая сеть консультативных органов, которые в своей работе опираются на помощь предпринимательских, академических, профсоюзных кругов; консультируются с представителями парламента и служащими госаппарата*. При помощи этих органов правительство имеет возможность получать дополнительную информацию (помимо официальных каналов), проверять объективность информации,
* Подробнее об удельном весе каждой группы, особенностях взаимоотношений между ними в процессе работы см.: Макаров А.А. Указ. раб. С. 29-32.
276
поступающей по официальным каналам, проводить независимые экспертизы, исследования и в конечном итоге - получать возможность контроля бюрократического аппарата.
Вспомогательные органы при правительстве Японии развиваются быстрыми темпами. Например, секретариат премьер-министра увеличился с 1979 по 1987 гг. более чем в 2 раза: со 158 до 322 человек. Тем не менее значение неправительственных консультативных органов в процессе формирования государственной политики Японии не идет ни в какое сравнение с той ролью, которую подобные органы играют, например, в США.
В целом же система вспомогательных органов имеет достаточно отлаженную структуру. Органы, создаваемые при министерствах и ведомствах позволяют координировать и контролировать работу различных департаментов и отделов внутри ведомства, готовить согласованные и сбалансированные проекты документов, поддерживать тесные контакты с другими заинтересованными ведомствами и соответствующими комиссиями парламента. Сведения об их количестве в различных источниках достаточно противоречивые. Так, по данным журнала "Сэкай", в 1985 г. их насчитывалось 214 (при одном из влиятельнейших - министерстве внешней торговли и промышленности их имелось 33).
Во многом сходные задачи, только на более высоком уровне, приходится решать органам, создаваемым при правительстве. Например, координировать работу министерств и ведомств, а не департаментов и отделов министерства. При кабинете министров существует секретариат, законодательное бюро, совет по делам персонала, совет национальной обороны, а также канцелярия премьер-министра, по правам приравненная к министерству. Они занимаются подготовкой важнейших вопросов государственной деятельности.
Среди органов, подчиненных кабинету, важнейшими являются административные советы (всего 9) и специализированные комитеты (23). Административные советы действуют главным образом в таких сферах управления, где требуется высокая степень подготовки или где необходимо согласовывать противоречивые интересы (например, совет по соблюдению правил деловой жизни, совет по урегулированию вопросов землепользования). Специализированные комитеты занимаются вопросами, разрешение которых имеет более широкий характер и выходит за пределы компетенции какого-то одного министерства. Все вышеуказанные органы подчиняются премьер-министру.
277
Среди органов, независимых от правительства - Счетная палата и Совет государственных учреждений. Палата призвана контролировать государственный бюджет и государственные расходы. Совет госучреждений ведает вопросами службы государственных чиновников и следит за тем, чтобы при занятии государственных должностей не получала преимущества ни одна из партий, а назначения производились исключительно на основании профессиональной квалификации и опыта.
Помимо вспомогательных органов, создаваемых при коллегиальных органах (правительстве, министерствах) в Японии также существует разветвленная сеть так называемых "персональных консультативных органов", которые подчинены непосредственно руководящим работникам - министрам, премьер-министру и т.д. Юридическим отличием "персональных консультативных органов" от ведомственных является то, что они учреждаются не по решению парламента, а постановлениями кабинета министров. Политически они ориентированы на интересы конкретного политика.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82