, Тессин - в 1987 г. и т.д. Пересмотренные конституции имеют вполне современный вид и включают разделы, обычные для западноевропейских основных законов.
Организация государственной власти не во всех кантонах одинакова. Только два полукантона Унтервальден, оба полукантона Аппенцелль и кантон Гларус, представляющие всего 2,5% населения страны, имеют возможность принимать важные решения на первичных собраниях граждан - ландсгемайнде, которые обычно собираются в последнее воскресенье апреля или в течение мая. Собрание всех избирателей (кроме Аппенцелль-Иннер-роден) рассматривает проекты законов, подготовленных и принятых кантональным парламентом. Эти собрания имеют полномочия назначать членов кантональной исполнительной власти и кантональных судов, представителей в Совет кантонов, некоторых кантональных должностных лиц. В начале 70-х годов традиционное голосование поднятием рук было заменено при назначении судей тайным голосованием.
Кантональные парламенты (обычно именуемые Большими советами; парламентом - в кантоне Жюра) в кантонах, где нет ландсгемайнде, являются высшим органом власти; они действуют сессионно, по общему правилу собираясь два раза в год, а также на чрезвычайные сессии. В 12 кантонах парламенты назначают председателя правительства, а в более чем половине кантонов - членов Верховных трибуналов. Парламенты принимают законы, декреты общего значения; их специфической функцией является принятие решений о натурализации и осуществление права
помилования. Парламенты имеют контрольные полномочия в отношении органов исполнительной власти; способами такого контроля являются вопросы, интерпелляции, резолюции. Недавно принятые кантональные конституции предоставляют парламентам полномочия в сфере планирования экономики.
Правительство кантона - Государственный совет, включающий от 5 до 9 членов, избирается, если действует ландсгемайнде (за исключением кантона Гларус), народом по мажоритарной системе на 4 года. Председатель правительства избирается народом также в кантоне Ури, Большим советом - в 12 кантонах, а самим Государственным советом - в 8 других. В Аппен-целль-Иннороден, в котором члены исполнительной власти входят в состав Большого совета, председатель этого совета одновременно является и председателем ландсгемайнде. Государственные советы кантонов осуществляют исполнительную власть,
248
подготавливают бюджет, контролируют деятельность коммун, поддерживают официальные отношения с федеральными властями и властями других кантонов. Члены правительства присутствуют на заседаниях кантональных парламентов, они имеют право выступать с законодательной инициативой.
Распределение компетенции, как известно, - весьма важный элемент для характеристики каждой конкретной федерации. В Швейцарии имеется несколько видов компетенции конфедерации и кантонов. Исключительная компетенция Союза включает довольно много областей, и она постоянно расширяется, о чем мы говорили. К такой компетенции относится военная сфера, защита граждан и имущества в случае войны, определенные виды налогов, таможенное дело и доходы от таможен, строительство и эксплуатация железных дорог, монетная монополия и право чеканить монету, эмиссия банковских билетов, законодательство о правах и свободах, предусмотренных федеральной конституцией, и некоторые другие области. Конкурирующая компетенция, т.е. компетенция, в которой конфедерация имеет право законодательствовать, но если она этого права не осуществляет, то то же самое могут делать кантоны, включает вопросы гражданского права, интеллектуальной собственности, уголовного права, в эту сферу входят трудовое право, трудовое право для несовершеннолетних, въезд, выезд, пребывание и высылка иностранцев и др. Параллельная компетенция - конфедерация устанавливает задачи общего характера, издавая законы или постановления общего значения, а конкретная реализация возлагается на кантоны - существует в сфере финансирования образования, в области публичных работ национального и регионального значения, использования национальной дорожной сети и пр. Кантоны обладают собственной и делегированной компетенцией. Собственная - вытекает из положений упоминавшейся статьи 3 конституции 1874 г. К ведению кантонов относится поддержание порядка, больничное дело, коммунальное хозяйство и др. Делегированная компетенция представляет собой полномочия, передаваемые конфедерацией в ведение кантонов. Немаловажно то обстоятельство, что границы различных видов компетенции весьма расплывчаты и на практике по этому поводу нередки споры. Разрешение споров по поводу компетенции между конфедерацией и кантонами возложено на Федеральный суд.
Конституция 1874 г. во второй статье переходных положений закрепила примат федерального права по отношению к кан-
249
тональному законодательству и их конституциям. Противоречащие положения теряют сипу с принятием федеральной конституции или вследствие опубликования предусматриваемых ею союзных законов. Другими словами, кантоны не могут принимать нормы, противоречащие праву конфедерации; в результате принятия нового федерального закона любая действующая норма кантонального права автоматически теряет силу.
Для регулирования взаимодействия и соотношения федерального и кантонального права в Швейцарии применяются различные виды контроля. Кантоны обязаны соблюдать нормы федерального права, должны оглядываться на него при использовании собственной или предоставленной им компетенции. Один из методов контроля за исполнением союзного законодательства - наблюдение. Например, конфедерация наблюдает за исполнением кантонами военных законов (п. 1 ст. 20), за исполнением законов о мерах и весах (п. 2 ст. 40). Федеральный совет рассматривает законы и ордонансы кантонов, подлежащие его утверждению; он наблюдает за теми отраслями кантонального управления, которые подчинены его надзору (п. 13 ст. 102). Пункт 1 статьи 37 говорит о высшем надзоре конфедерации за дорогами и мостами и т.д. На Федеральный совет возложена обязанность заботиться о соблюдении конституции, законов и постановлений конфедерации, а также предписаний, содержащихся в федеральных соглашениях. Совет принимает необходимые меры для их соблюдения, если жалоба о нарушении не подпадает под компетенцию Федерального суда (п. 2 ст. 102). Наконец, Федеральное собрание утверждает кантональные конституции (п. 7 ст. 85).
Между центральными и кантональными органами поддерживается тесная связь, выражающаяся в направлении федеральных документов в кантоны и наоборот; в кантоны посылаются федеральные инспектора для подготовки докладов о деятельности кантональных органов. Федеральное законодательство обязывает кантоны в обязательном порядке представлять принимаемые их парламентами законы, различного рода доклады*.
* Например, посылку инспекторов предусматривает ст. 41 закона о труде 1966 г., ст. 18 ордонанса о гражданском состоянии, ст. 93 Постановления Федерального совета о налоге для национальной обороны 1949 г. Обязанность присылки актов содержится, например, в ст. 3 ордонанса об исполнении федерального закона о страховании по болезни 1965 г., в ст. 76 ордонанса об исполнении закона о труде 1966 г. и др.
250
Конфедерация обладает возможностями для оказания финансового давления на кантоны, предоставляя или не предоставляя каких-либо финансовых льгот. В союзном законодательстве иногда предусмотрена возможность замены кантонального исполнения федеральным, если субъект федерации не подчиняется. Такие возможности содержатся, в частности, в законе о военной организации 1907 г., в законе о национальных дорогах 1960 г.
Конституция 1874 г. прямо указывает на возможность вмешательства Союза. Федеральное собрание обладает правом принимать меры, связанные с гарантиями кантональным конституциям и территории кантонов; правом на вмешательство, связанным с этим гарантированием, правом принятия мер для обеспечения внутренней безопасности Швейцарии, для поддержания спокойствия и порядка (п. 6 ст. 85). Известны случаи прямого вмешательства такого рода. Правда, их всего было десять с 1855 по 1932 гг., последний раз - в дела кантона Женева.
Местное самоуправление в Швейцарии представлено коммунами. В 1984 г. их общее число составляло 3022, причем в полукантоне Базель-сельский их было 3, в кантоне Обвальден - 7, а наибольшее число насчитывалось в кантоне Во - 385 и Берне - 412. В конституциях двух кантонов содержится перечисление всех коммун; в Обвальдене - семи, в Цуге - одиннадцати.
Коммуны управляют либо избираемыми советами, либо первичными собраниями всех жителей. Если существуют первичные собрания (в маленьких коммунах), то на их годичном собрании принимается бюджет, отчет о его исполнении, наиболее важные постановления. В кантонах Женева и Невшатель существуют коммунальные советы, в кантоне Фрибур такие советы функционируют только в больших коммунах, в кантоне Во - только в коммунах с населением более 800 человек. В каждой коммуне имеется исполнительный или административный совет, избираемый путем прямых выборов. В компетенцию коммун входит управление своими финансами, регулирование вопросов культа, гигиены, охраны порядка, начального образования. В крупных городах к ведению коммун относится управление дорогами, снабжение водой и энергией.
Федеральный суд и судебная система
На вершине судебной системы находится заседающий в Лозанне Федеральный суд. С момента принятия конституции 1874 г. компетенция этого органа не менялась. В организации
251
Суда было проведено только одно изменение - в 1917 г. был учрежден Федеральный суд по вопросам социального страхования с местом пребывания в Люцерне. В 1969 г. этот орган был интегрирован в Федеральный суд, образовав одну из его палат.
Конституция 1874 г. предусмотрела создание Федерального суда в качестве постоянного и независимого от других властей органа. В настоящее время Суд является высшей судебной инстанцией по гражданским, уголовным и административным делам. В этом качестве он осуществляет надзор за единообразным применением гражданского и уголовного права и интерпретирует федеральное административное право, когда он выносит решения в качестве последней инстанции по административным делам.
Конституционная юрисдикция Федерального суда установлена статьей 113 действующего основного закона, позволяя ему рассматривать вопросы нарушения конституционных прав граждан. Эта компетенция была расширена на основе статьи 114 конституции для случаев юридической защиты политических прав граждан при осуществлении ими своего избирательного права на выборах и при других голосованиях.
Федеральный суд включает 30 судей, избираемых на 6 лет Национальным советом и Советом кантонов на совместном заседании. Когда это требуется обстоятельствами Федеральный суд может привлекать непостоянных заместителей судей. Число последних - 15 и они избираются в том же порядке, что и ординарные судьи. Судьей может быть каждый швейцарец недуховного звания, имеющий право голоса; он обязательно должен быть юристом, заседавшим до избрания в высших судах кантонов, или бывшим адвокатом, или преподавателем в университете; очень редко в суд попадают чиновники из состава высшей администрации. По общему правилу Федеральное собрание следит за равноправным представительством в Суде кантонов, официальных языков и политических тенденций.
Федеральный суд работает в составе пяти палат от 5 до 7 судей каждая, причем две из палат являются судами публичного права, две - гражданского, и одна разбирает дела в порядке кассации в уголовно-правовой сфере. Эти палаты образуются Федеральным судом на 2 года, но судьи в этих палатах меняются редко. Палаты по делам публичного права могут, однако, заседать в составе трех судей, когда разбираемый спор не ставит принципиальных вопросов, в составе семи судей - когда
палате предстоит решить вопрос в отношении законодательных актов кантонов.
В сфере конституционного и административного права разбор дела осуществляется тремя судьями "в порядке циркуляции", т.е. палата не собирается вместе, а предложения судьи-докладчика и дело передается от судьи к судье, которые высказывают свое мнение в письменном виде.
Каждая палата находится под председательством старшего по возрасту судьи, назначаемого Судом на два года. В целом федеральный суд находится под руководством одного из председателей палат, который назначается Федеральным собранием без права переизбрания на непосредственно следующий срок.
Наиболее значительные решения Федерального суда публикуются в официальном вестнике Суда, ежегодно насчитывающим 6 томов.
Жалобы на нарушения конституционных прав граждан вносятся в Федеральный суд на основании статьи 113 конституции, как жалобы публичного права со стороны граждан или какого-либо частного коллектива, имеющего личный и юридический интерес в обжаловании какого-либо акта. Эти жалобы могут быть направлены против какого-либо законодательного акта кантона или кантонального решения, принятого в последней инстанции. На основании п. 3 ст. 113 и ст. 84 конституции не могут подаваться жалобы в отношении актов федеральных властей.
В Федеральном суде такие жалобы поручается рассматривать какой-либо палате; палата рассматривает жалобу в рамках своей компетенции. Например, нарушения конституционного принципа равенства подсудны палатам по гражданским делам, главными же органами в конституционной области являются палаты по делам публичного права. Первая из них (из 7 судей) разбирает жалобы на нарушение политических прав, права собственности, права на разбор дела судьей, в подсудность которого входит дело; дела о коммунарной автономии, дела о личной свободе, свободе печати, мнения, собрания и ассоциаций. Вторая палата (из 6 судей) рассматривает нарушения свободы торговли и промышленности, учреждения предприятий, свободы совести и вероисповедания и вообще свободного отправления культа.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82