Принятый Народной палатой финансовый законопроект направляется в Совет штатов. Верхняя
С 1952 по 1982 гг. Совет штатов отказался одобрить всего 2 публичных (т.е. предложенных правительством) и 15 частных (представленных членами парламента по собственной инициативе) законопроектов.
297
палата обязана в течение 14 дней возвратить его со своими рекомендациями, которые не носят обязательного характера.
Парламент, а точнее - Народная палата, осуществляет контроль над правительством, которое несет перед ним коллективную ответственность. Эта функция может осуществляться ею посредством использования депутатами Народной палаты права запроса, права обсуждения политики правительства, а также возможности вынести правительству вотум недоверия.
Президент Индии избирается сроком на 5 лет по системе "единственного передаваемого голоса" особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат парламента и избираемых депутатов легислатур штатов. Количество голосов всех выборщиков-членов центрального парламента равно числу голосов, которое имеют выборщики от штатов. Такой порядок как бы уравнивает влияние, которое может быть оказано на выборы главы государства центральным парламентом и законодательными органами всех штатов.
Президентом может быть избран гражданин Индии, достигший 35-летнего возраста и отвечающий требованиям, предъявляемым к депутатам Народной палаты (ст. 58). Президент не должен занимать платную должность в правительстве федерации или штата или в подконтрольных им органах, а также быть членом парламента или легислатуры штата. Он может переизб-раться неоднократно (ст. 57).
Президент Индии является главой государства и формально наделен большой исполнительной властью (ст. 58). Однако, в соответствии с 42-й и 44-й поправками к конституции, он обязан следовать советам правительства (ст. 74). В результате практически все основные полномочия президента осуществляются от его имени Советом министров, а точнее - премьер-министром.
Президент назначает правительство, созывает и распускает сессии парламента, собирает обе палаты для разрешения разногласий между ними, может досрочно распускать Народную палату.
Он имеет большие законодательные полномочия. Так, ст. 111 предоставляет главе государства право как выборочного вето, так и отлагательного, когда он может потребовать от парламента вторичного рассмотрения законопроекта. Некоторые законы могут вноситься в парламент или легислатуру штата только с согласия президента. Глава государства промульгирует законы. Указы президента имеют силу закона (ч. 2 ст. 123). Если в течение 6 недель с начала ближайшей сессии парламента эти указы не будут утверждены, они теряют силу.
Глава государства обладает правом объявления чрезвычайного положения (ст. 352), введения президентского правления
в штатах (ст. 356) и объявления чрезвычайного положения в области финансов (ст. 360).
В соответствии с конституцией президент формально является главой исполнительной власти (ст. 53), главнокомандующим вооруженными силами, неотъемлемой составной частью парламента. Он назначает губернаторов штатов, главного судью и других членов Верховного суда и Высших судов штатов, Генерального прокурора. Генерального аудитора и многих высших государственных служащих. Он обладает правом помилования. Во внешнеполитических отношениях президент осуществляет представительские функции. В отличие от Великобритании, акты главы государства в Индии не требуют контрасигнатуры в качестве необходимого условия их действительности.
За нарушения конституции президент может быть подвергнут процедуре импичмента (ст. 61).
Вице-президент избирается сроком на 5 лет тайным голосованием специальной коллегией выборщиков, состоящей из членов обеих палат парламента, созванных на совместное заседание, в соответствии с системой пропорционального представительства на основе "единственного передаваемого голоса" (ч. 1 ст. 66). Вице-президент не может занимать платную должность в органах правительства федерации или штата. Вице-президентом может стать гражданин старше 35 лет, обладающий квалификацией, необходимой для избрания в качестве члена Совета штатов (ст. 66), поскольку он выступает прежде всего в качестве председателя этой палаты парламента.
Вице-президент по должности является председателем Совета штатов парламента и замещает президента в периоды его отсутствия, болезни или в случае вакантности места президента до избрания нового главы государства.
Ведущую роль в практическом осуществлении государственной власти в Индии играет Совет министров - коллективный орган исполнительной власти, состоящий из премьер-министра и министров, назначаемых президентом страны. В соответствии с конституционным обычаем президент обязан назначить премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в На-
298
299
родную палату. Премьер-министр формирует правительство из руководящих деятелей фракции большинства в нижней палате парламента. Он распределяет министерские портфели и определяет функции и полномочия этих министров (ч. 1 ст. 75). Формируя правительство, премьер-министр стремится к тому, чтобы в нем были представлены основные национальности, религиозные общины, касты, крупнейшие штаты и т.д. Несмотря на кажущуюся пестроту состава правительства, большинство его членов являются представителями имущих классов и принадлежат к высшим кастам индийского общества.
Премьер-министр может с одобрения президента изменять состав правительства и увольнять министров.
В годы независимости происходил процесс персонализации власти в руках премьер-министра, пиком которого стали 42-я и 44-я поправки, приведшие к конституционному закреплению преобладания премьер-министра над президентом и институци-онализации кабинета. В результате фактически сложилось и конституционно оформилось явление, которое по аналогии с термином "президенциализм" можно назвать "премьер-министериз-мом" (или, как метко отметил профессор Х.Радж, "премьер-министерская форма правления"*), с тем лишь отличием, что вместо концентрации власти в руках главы государства суперпрезидентской республики, она почти с тем же эффектом оказалась в руках главы правительства парламентарной республики. Правда, расстановка сил, сложившаяся после выборов 1989 г., привела к некоторому ослаблению реальной власти премьер-министра коалиционного правительства меньшинства В. П. Сингха, а впоследствии Нарасимхи Рао, о чем говорит даже появление должности заместителя премьер-министра.
Министр должен быть депутатом любой из палат парламента или стать им в течение 6 месяцев с момента назначения (ч. 5 ст. 75). Совет министров ответственен перед Народной палатой и в случае выражения последней вотума недоверия правительству может быть распущен президентом. Однако, президент по совету премьер-министра может в этом случае досрочно распустить нижнюю палату.
Численный состав Совета министров насчитывает от 50 до 60 человек. В Индии Совет министров очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства страной решаются
* Raj H. Rethinking presidency and parliament in India. New Delhi, 1989. P. 50.
300
кабинетом - узким составом правительства, куда входят руководители наиболее важных отраслей управления числом в 15-20 человек. Как Совет министров, так и кабинет возглавляются премьер-министром, который созывает на заседания эти органы и руководит их работой. Обычно решения принимаются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы кабинета осуществляется через создаваемые внутри него специализированные комитеты: по политическим вопросам, обороне, бюджету, законодательству, экономической политике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым назначениям и т.д.
Весьма существенную роль в деятельности правительства играет секретариат, т.е. аппарат советников и помощников при главе правительства.
Руководители менее важных ведомств, не являющиеся членами кабинета, называются государственными министрами. Министры, не имеющие закрепленных за ними министерств и выполняющие отдельные важные поручения, называются министрами без портфеля. Они могут быть членами кабинета. В Совет министров входят также заместители министров. Министерства контактируют с парламентом через министров-парламентариев кабинета. В Совет министров входят также заместители министров. Министерства контактируют с парламентом через министров-парламентариев или парламентских секретарей.
Конституция не определяет конкретные функции и полномочия правительства, но из обязанности президента следовать советам последнего (ч. 1 ст. 74) вытекает, что почти все, кроме чисто представительских, полномочия президента осуществляются Советом министров. Следовательно, исполнительная власть формально закрепленная за президентом, на деле осуществляется правительством. Почти всеми основными полномочиями президента на практике пользуется кабинет. Будучи сравнительно узким, оперативным и постоянно работающим органом, кабинет во главе с премьер-министром на деле осуществляет управление страной. Правительство превратилось в главный источник законодательной инициативы и оказывает определяющее влияние на весь законодательный процесс.
Индийский федерализм и его особености
Первоначально конституция Индии 1950 г. закрепила федеративное устройство государства в форме союза трех различных
301
по своему положению в федерации групп штатов, которые не учитывали национальный состав населяющих их народов.
Принципиальные изменения в структуре федеративного устройства Индии были вызваны Законом о реорганизации штатов 1956 г., который, в целом, стал важнейшим актом конституционного значения, начавшим коренную перестройку федерации по национальному признаку. Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 14 новых, из которых 10 было сформировано по монолингвистическому принципу, а в 4 остальных применялся принцип билингвизма (использование двух языков). Шесть территориальных подразделений получили статус союзных территорий. Было ликвидировано деление штатов на юридически неравноправные группы. Территориальное деление пришло в большое соответствие с национальными, социально-экономическими и культурными потребностями населения страны. Перестройка федерации осуществлялась на основе следующих принципов: сохранение и укрепление единства и безопасности страны, создание однородных в языковом и культурном отношении штатов с учетом финансовой и административной целесообразности, а также возможность разработки общенационального плана. Реорганизация штатов 1956 г. явилась решающим событием в объединении страны на национальной основе. Она покончила с существованием княжеств, ликвидировала институт правителей штатов из феодальных князей - раджпрамукхов и ряд других пережитков, дала новый стимул развитию производительных сил как отдельных штатов, так и страны в целом.
Помимо штатов, в индийскую федерацию входит еще такая специфическая форма "значительно ограниченной автономии"*, как союзная территория. Семь существующих в настоящее время союзных территорий имеют набор органов управления, аналогичный штатам, хотя их автономия уже.
В сфере законодательства компетенция распределяется между Союзом и штатами в соответствии с тремя перечнями вопросов, данными в приложении VII к конституции. В "союзном перечне" определены вопросы, относящиеся к сфере исключительной компетенции законодательства федерации. Сюда относятся такие важнейшие вопросы, как оборона страны, внешнеполитические, внешнеторговые связи, банковское дело, денеж-
* Мепоп А. С. The Indian polity - Status of the Union territories // J. of the Bar Counsil of India. Vol. 8. N 3. New Delhi, 1981. P. 372.
302
ное обращение, железнодорожные, воздушные и водные сообщения, торговля между штатами и др. Всего в этом перечне насчитывается 100 пунктов. Согласно ст. 248 конституции, к сфере исключительного законодательства Союза относятся также и все вопросы, которые не вошли ни в один из перечней упомянутого положения.
Перечень совпадающего законодательства содержит вопросы, по которым могут законодательствовать как федерация, так и ее субъекты (при отсутствии соответствующего закона федерации или в случае одобрения президентом). В этот перечень входит 48 вопросов, в числе которых уголовное, гражданское,
трудовое, семейное, социальное, профсоюзное законодательство и т.д.
Третий перечень относится к исключительной компетенции штатов. Он состоит из 66 таких вопросов, как охрана общественного порядка, полиция, тюрьмы, некоторые стороны организации судов, местное самоуправление, здравоохранение и санитария, помощь инвалидам и безработным, культура, образование и т.д. Хотя формально законодательствовать в этих сферах призваны штаты, федеральный парламент, по решению Совета штатов, принятому квалифицированным большинством в 2/3, может законодательствовать по любому из вопросов, входящих в исключительную компетенцию штатов, рассматривая их как относящиеся к национальным интересам всей страны. Следовательно, несмотря на наличие этих трех перечней, центральные власти могут на практике издавать законы по любым вопросам независимо от того, к компетенции каких органов они формально отнесены.
Все штаты, кроме Джамму и Кашмира, обладающего собственной конституцией и гражданством, имеют единый правовой статус в Союзе, определяемый приложением VII и другими
положениями конституции Индии. Установлено единое федеральное гражданство.
Судебные и административные органы всех штатов и федерации составляют единую систему. Правительство Индийского Союза может давать правительствам штатов любые указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Территория штатов, кроме Джамму и Кашмира, где необходимо согласие центрального правительства, губернатор вправе передавать Союзу любые функции или полномочия, принадлежащие штату.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82