Они избираются таким образом, чтобы были представлены партийные фракции палаты и официальные языки страны. Счетчики избираются на срок легислатуры, а председатель и вице-председатель - на год. Бюро Совета кантонов включает председателя, вице-председателя и двух счетчиков голосов (плюс одного заместителя).
Генеральный секретариат в Федеральном собрании один на обе палаты. Им руководит генеральный секретарь, в работе используются службы федеральной канцелярии. Генеральный секретарь подчинен председателям обеих палат.
В палатах Федерального собрания учреждаются постоянные комиссии (около 10 в каждой, их число может меняться от легислатуры к легислатуре). Так, в Национальном совете действует 10 комиссий; по проверке полномочий; финансов; по управлению; по алкоголю; по петициям; по внешней торговле;
по федеральным железным дорогам; по иностранным делам;
по военным делам; науки и исследований. Совет может учреждать и другие комиссии на срок своей легислатуры. Один депутат не может быть членом более чем двух постоянных комиссий. В Федеральном собрании есть и постоянные смешанные комиссии, т.е. состоящие из членов обеих палат. К таким, например, относится комиссия по рассмотрению вопросов о помиловании, комиссия по редактированию парламентских документов на итальянском языке, представительство по финансовым делам и др. Могут образовываться временные совместные комиссии. К работе комиссий могут привлекаться и не члены парламента. Например, это относится: к комиссии по редактированию документов на итальянском языке; к комиссии, имеющей временный характер, занимающейся редактированием документов на немецком и французском языках.
В Национальном совете члены комиссий назначаются бюро палаты по предложению партийных фракций; в Совете кантонов - сама палата назначает комиссии, а бюро палаты - только членов временных комиссий. При назначении комиссий учитываются три момента - политический, т.е. представительство партийных фракций, региональный и языковый. Об этом говорится в регламенте Национального совета. На практике достаточно точно соблюдается только первое требование.
Срок полномочий постоянных комиссий - срок легислатуры
236
палаты. Комиссии участвуют в разработке парламентских документов или решений для внесения их на пленум палаты. При обсуждении проектов палаты не обязаны следовать рекомендациям комиссий. Комиссии подготавливают документы не только для своих палат, но и по просьбе правительства. Заседания комиссий не являются публичными, они могут привлекать экспертов.
Депутаты Национального совета объединяются в партийные фракции. Создать фракцию в нижней палате могут пять членов. В Совете кантонов официально не признается существования фракций, но его депутаты участвуют в работе своих фракций в Национальном совете.
В своих полномочиях палаты равноправны, и каждое решение должно быть принято палатами в идентичной редакции. В законодательном процессе, если один из советов не принимает проект, то он рассматривается как отвергнутый. В других случаях решения, с которыми не согласна одна из палат, отсылаются в другую. Последняя рассматривает расхождения, и этот процесс согласования продолжается до тех пор, пока палаты не придут к согласию. Если палаты настаивают на своих версиях или выступают против каких-либо положений проекта, то применяется процедура конференции по согласованию. Такая процедура существует с 1902 г.
В состав конференции входят члены соответствующих комиссий обеих палат, рассматривавших законопроект. Если одна из комиссий численно меньше, то она дополняется до равного численного состава другой комиссии. Практически всегда это касается комиссии Совета кантонов. Например, если комиссия Национального совета включает 29 членов, а соответствующий орган Совета кантонов включает только 15 членов, то последний назначает еще 14 членов, и в конечном счете конференция включает 58 человек, что напоминает маленький парламент. Работой конференции руководит председатель комиссии палаты, в которой проект рассматривался первоначально. Решение конференции передается в обе палаты, и если оно принимается, то проект считается одобренным. Когда одна из палат проект не принимает, то он вычеркивается из повестки дня парламента. Названная процедура по согласованию применяется не часто:
с начала века до середины 60-х годов, например, к ее помощи прибегли всего 9 раз. Следствием названной процедуры является значительное влияние Совета кантонов на прохождение зако-
237
нопроектов, поскольку в конференции по согласованию участвует порою до двух третей членов этой палаты. Другими словами, половина членов конференции представляет мнение почти целиком одной из палат парламента.
Бикамерализм предполагает, что палаты парламента заседают раздельно; однако швейцарская конституция и законодательство предусматривает некоторое число случаев, когда палаты заседают вместе. В этом случае несомненный перевес имеет нижняя палата, как более многочисленная. При совместном заседании палаты для своего руководства образуют бюро из членов бюро обеих палат, но "заседания ведет председатель Национального совета. Заседания проходят в его зале, решения принимаются абсолютным большинством голосов всех голосующих членов, а не по палатам. Совместные заседания проводятся при назначении членов Федерального совета (сроком на 4 года), членов Федерального суда и их заместителей (на 6 лет), председателя и вице-председателя этого органа (на 2 года), канцлера конфедерации на 4 года (он заведует секретариатом Федерального собрания и Федерального совета), при вынесении решения о крупном наборе в войска, при назначении генерального прокурора в случае передачи дела какого-либо члена парламента в Федеральный суд, при назначении членов и их заместителей чрезвычайного военного трибунала по делам высших офицеров.
Палаты Федерального собрания действуют на основе собственных регламентов. Оба регламента содержат одни и те же нормы о деятельности парламента как бикамерального органа. Кроме того, существует регламент совместно заседающих палат.
Федеральное собрание не является постоянно действующим органом, оно созывается на обычные и чрезвычайные сессии. Первых четыре в году продолжительностью примерно по три недели, иногда по четыре. Обычные сессии могут продляться. На чрезвычайные сессии Федеральное собрание может собираться либо по требованию Федерального совета, либо четвертой части членов Национального совета (единственный случай в 1891 г.), либо пяти кантонов (не было примеров). Все сессии, обычные и чрезвычайные, проводятся у обеих палат одновременно. Повестка дня работы палаты подготавливается соответственно конференцией председателей партийных фракций в Национальном совете и бюро палаты в Совете кантонов.
238
Полномочия швейцарского парламента в целом соответствуют аналогичным в парламентах западноевропейских стран. Импульсами для деятельности парламента могут быть народные инициативы, инициативы каждой из палат и каждого из его членов, а также кантонов (ст. 93 конституции), правительства (например, предусмотренное п. 4 ст. 102 право правительства представлять законопроекты и проекты постановлений), толчком к деятельности палат могут быть и петиции (ст. 57).
Федеральное собрание принимает законы (в том числе и конституционные) с учетом участия избирателей в этом процессе. Законодательные акты Федерального собрания имеют следующие виды: федеральные законы, федеральные постановления общего значения и простые федеральные постановления. Законами признаются акты неопределенной продолжительности действия, содержащие нормы права. Нормами же права, согласно федеральному закону о процедуре этого Собрания, а также о форме, об опубликовании и вступлении в силу законодательных актов от 23 марта 1962 г. (ст. 5), признается любая норма общего или абстрактного характера, которая содержит обязательства или предоставляет права физическим или юридическим лицам, а также нормы, регулирующие организацию, компетенцию или задачи какого-либо органа власти или устанавливающие какую-либо процедуру. Законодательные акты ограниченного времени действия, содержащие правовые нормы, издаются в форме федерального постановления общего значения. Иные законодательные акты, для которых форма не предусмотрена, должны иметь форму простого федерального постановления. Важной особенностью последнего вида актов является то, что они не могут быть предметом отлагательного референдума в отличие от первых двух.
Федеральное собрание ратифицирует международные договоры (опять-таки с учетом участия избирателей), объявляет войну и заключает мир. Поскольку Швейцария является нейтральной страной и ее нейтралитет общепризнан, то в данном случае речь может идти только об оборонительной войне. Собрание принимает ежегодный бюджет, который предлагает правительство страны, проверяет государственную отчетность.
Федеральное собрание осуществляет контроль за деятельностью правительства и государственной администрации. Согласно п. 11 ст. 85 конституции, оно осуществляет высший надзор за федеральной администрацией. Федеральный совет
239
ежегодно представляет в парламент доклад об управлении страной, в котором сообщается содержание деятельности этого органа за предыдущий год (объем около 400 страниц). Этот же доклад содержит и проект постановления об одобрении деятельности Федерального совета. Палаты Собрания могут одобрить или отклонить этот доклад. Практически он всегда одобряется, иногда чуть раньше, иногда чуть позже. Одобрение этого доклада означает освобождение Федерального совета от политической ответственности за все факты, указываемые в этом акте.
В швейцарском парламенте существуют некоторые процедуры, не встречаемые в практике" других стран. Он принимает резолюции - императивные предложения, подписываемые одним или несколькими парламентариями и накладывающие на Федеральный совет обязательство внести проект закона или постановления и принять какие-либо меры; в резолюции указывается цель таких актов и мер. Резолюция, принятая одной палатой, направляется другой, которая высказывается по ней. Принятые обеими палатами резолюции являются обязательными для правительства. Они могут быть в форме пожелания или в форме постатейно составленного проекта. В последнем случае резолюция является формой законопроекта, предлагаемого депутатом и поддержанного парламентом. В 1970 г. была введена законодательная инициатива парламентариев в классическом понимании этого института, т.е. позволявшая депутатам осуществлять свои полномочия без сотрудничества с Федеральным советом. Эта процедура, однако, практически мало используется.
Еще одна форма деятельности парламента - внесение постулатов, предлагаемых одним или несколькими депутатами палаты. Как говорится в регламентах палат, постулат представляет собой проект резолюции, приглашающий Федеральный совет рассмотреть вопрос, должен ли быть представлен проект закона или постановления по какому-либо вопросу или должны ли быть приняты какие-либо меры. Совет должен направить в палату доклад по предложенному постулату, а в случае необходимости внести соответствующие предложения. Отличие постулата от ранее упомянутой резолюции состоит в том, что в постулате отсутствуют четкие формулировки, он не носит императивного характера для правительства и рассматривается только в той палате, к которой принадлежит автор постулата. Постулат не передается в другую палату, а направляется правительству.
240
Интерпелляция - одна из форм контроля за деятельностью правительства; путем ее внесения члены палаты могут требовать получения информации о важных событиях или проблемах, касающихся внешней и внутренней политики страны или управления ею. Интерпелляции могут быть объявлены конференцией председателей фракций Национального совета срочными, если они представлены не позднее второго дня сессии продолжительностью менее трех недель. В этом случае интерпелляция обсуждается на этой сессии. Для внесения интерпелляции требуется несколько подписей: в Национальном совете - 10, в Совете кантонов - достаточно трех. Результатом интерпелляции не является принятие какого-либо решения. После выступления представителя Федерального совета интерпеллянт может заявить о своем удовлетворении или неудовлетворении данным объяснением. Внешне интерпелляция, таким образом, выглядит как парламентский вопрос с последующими дебатами. Интерпелляции, по мнению швейцарских государствоведов, являются скорее средством личностного характера; резолюции и постулаты выражают мнение палаты.
Вопросы - одна из форм контроля; она требует ответа правительства. Для внесения вопроса достаточно одной подписи. По вопросу не проводится дискуссия, а только требуется ответ правительства, который может быть устным или письменным. В швейцарском парламенте не отводится специальное время для вопросов. "Час вопросов", введенный в 1946 г. регламентом Национального совета по английскому примеру, был упразднен в 1962 г.
Предложенные резолюции, постулаты, интерпелляции и простые вопросы должны быть рассмотрены в течение двух лет со времени их внесения. Они вычеркиваются из повестки дня, если пропущен этот срок, или если автор перестал быть членом палаты. При внесении какого-либо предложения в адрес Федерального совета палата его может преобразовать в другую парламентскую форму контроля, например, в постулат или наоборот.
В судебной области Федеральное собрание обладает правом объявления амнистии и помилования.
Правительство, называемое Федеральным советом, представляет собой коллегию лиц, не имеющих практически своего главы. Число членов правительства зафиксировано в конституции (ст. 95) и составляет с 1848 г. всего семь; срок их полномочий
241
совпадает с продолжительностью легислатуры Национального совета, т.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82