Чтобы показать возможность создания системы социальной защиты, я развернул Программу первой помощи для советских ученых. Мое предложение МВФ так и не было воспринято всерьез, а вот Международный научный фонд имел потрясающий успех. Он отобрал около 35 тысяч ведущих ученых в бывшем Советском Союзе в соответствии с очень прозрачными критериями, характеризующими научные достижения. Они получили по 500 долл., которые помогли им продержаться в течение года в условиях гиперинфляции. Это, пожалуй, единственный случай, когда иностранная помощь попала прямо в руки получателей. Получатели, да и все общество вместе с ними, никогда не забудут этого. Небольшая акция наглядно показала, чего можно добиться в рамках крупномасштабного проекта. Только подумайте, что было бы, если бы все пенсионеры Советского Союза получили пенсии, а безработные – пособия: уверен, политическое, социальное и экономическое развитие России и других стран бывшего СССР пошло бы несколько иначе.
В конечном итоге фонды доказали свою эффективность, а наш подход стали применять и другие организации. Наши возможности по воздействию на политику постепенно расширяются. В 2002 году мои фонды совместно с другими неправительственными организациями (НПО) развернули кампанию под названием «Обнародуй свои расходы». Эта кампания, нацеленная на то, чтобы заставить горнодобывающие и нефтяные компании раскрыть свои выплаты развивающимся странам, подтолкнула правительство Великобритании к осуществлению так называемой Инициативы по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Мы оказали определенное влияние на финансирование американским правительством программы по борьбе со СПИДом и фонда «Счет тысячелетия». Кроме того, мы участвуем в решении целого ряда конкретных политических проблем на Балканах, в Центральной Азии, на Кавказе, в Молдове, а также в Южной и Западной Африке. С помощью Всемирного банка нам удалось привлечь девять стран Восточной Европы и Европейский союз к подготовке объявления 2005–2015 годов десятилетием улучшения положения цыган. Цыгане составляют беднейший слой общества в регионе.
Довольно трудно делать какие-либо обобщения относительно лучших путей предоставления иностранной помощи на основе работы сети моих фондов, поскольку эту сеть нельзя назвать результатом осознанного плана. Она формировалась случайным образом по мере появления возможностей. Период с 1987 по 1992 год стал революционным для бывшей советской империи. Я оказался в уникальном положении: во-первых, у меня достаточно глубокие представления о революционных процессах; во-вторых, я твердый сторонник концепции открытого общества; в-третьих, мне доступны значительные финансовые ресурсы. Многие обладали одним или даже двумя из этих атрибутов, но никто больше не мог похвастаться наличием всех трех. Я не мог упустить такую выпадающую лишь раз в жизни возможность, а потому посвятил всю свою энергию фондам. Мои расходы, которые в 1987 году не превышали 3 млн долл., перевалили рубеж в 300 млн в год к 1992 году. Ни о каких плановых показателях здесь и речи быть не могло. У нас не было ни бизнес-плана, ни критериев, характеризующих эффективность деятельности; в первые годы мы даже не составляли бюджет. Прошло немало времени, прежде чем мы попытались внести порядок в этот хаос.

Новый подход

В результате исследований последнего времени, направленных на повышение эффективности иностранной помощи, стал вырисовываться новый подход. В нем особое внимание уделяется «принадлежности» программ местным структурам, конкретизации целей, усилению ответственности и измеримости результатов. Мой опыт подсказывает, что новый подход продуктивен, однако его необходимо внедрять энергичнее. Я предпочитаю более высокий риск, хотя прекрасно понимаю, что общественные программы не могут быть такими же рискованными, как частные. Нужно значительно улучшить координацию в сфере международной помощи.
Помощь – это политический инструмент. Ее предоставление можно использовать для укрепления режимов, которые движутся в правильном направлении, а прекращение – для одергивания или наказания тех, кто не отвечает определенным стандартам. В настоящее время иностранная помощь обслуживает интересы стран-доноров, в то время как она должна служить интересам людей (но не правителей) стран-получателей. Могут сказать, ишь чего захотел, но ведь именно этот принцип заложен в Варшавской декларации: в интересах всех демократических государств, взятых как единая группа, обеспечить развитие демократии во всех остальных странах. Реализация этого принципа наталкивается на все те же хорошо известные проблемы сотрудничества и на все тех же любителей поживиться за чужой счет. Robert Axelrod, The Complexity of Cooperation: Agent-Based Models of Competition and Collaboration (Princeton: Princeton Studies in Complexity, Princeton University Press, 1997); Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation (New York: Basic Books, 1984); Anatol Rapoport and Albert M. Chammah, with Carol J. Orwant, Prisoners' Dilemma: A Study in Conflict and Cooperation (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1965); Mancur Olson, Jr., The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965).


Сейчас координирующую функцию выполняют конференции стран-доноров, где все проблемы проявляются разом и в обостренной форме. Хотелось бы, чтобы ими занимались специальные комиссии по конкретным странам. Такие комиссии могли вырабатывать индивидуальные стратегии, обязательные для соответствующих агентств стран-доноров. Как уже отмечалось, я настаивал на создании такой комиссии по Афганистану. George Soros, «Assembling Afghanistan», Washington Post, December 3, 2001.

Уверен, в случае ее создания результаты были бы лучше, чем то, что получилось. Увы, мое предложение неосуществимо до тех пор, пока у власти находится администрация Буша.

Фонд «Счет тысячелетия»

Не все достижения администрации Буша ужасны. С подачи поп-звезды Боно президент Буш сделал широкий жест, пообещав выделить 15 млрд долл. в течение пяти лет на борьбу с ВИЧ/СПИДом. Боно смог задеть душу сторонников администрации Буша по той простой причине, что знал Библию лучше, чем Джесси Хелмс. Президент Буш даже пообещал выделить 1 млрд долл. Глобальному фонду борьбы с инфекционными заболеваниями при условии, что все остальные страны внесут 2 млрд – очень резонное условие. К сожалению, обещания с трудом превращаются в реальные ассигнования из-за того, что деньги уходят на Ирак. В 2004 году администрация Буша планирует выделить всего 200 млн долл.
Фонд «Счет тысячелетия» – еще одна позитивная инициатива. В марте 2002 года ООН провела в Монтеррее (Мексика) конференцию, посвященную финансированию развития. Присутствовавший на ней президент Буш не мог приехать с пустыми руками. Еще до прибытия он объявил о создании фонда «Счет тысячелетия» и обязался внести в него 5 млрд долл. в течение трех лет. Я был в Монтеррее в то время и не мог удержаться от того, чтобы не указать на ошибку: на самом деле обязательство предусматривало выделение не более 1 млрд в год в течение пяти лет. Мое замечание получило широкую огласку в Мексике. Как только президент Буш появился там, его представитель сразу же заявил, что произошло недоразумение: ежегодные ассигнования должны составить 5 млрд долл. через три года после 2004 года. Это было значительно больше той суммы, которую обещали вначале, кроме того, это означало, что расходы США на помощь иностранным государствам должна вырасти на 50% в течение пятилетнего периода. Конечно, эти суммы не идут ни в какое сравнение с тем, во что нам обходится вторжение в Ирак.
«Счет тысячелетия» – это серьезный шаг вперед в сфере администрирования иностранной помощи. Страны-получатели отбираются на основе прозрачных критериев. Финансирование осуществляется через фонды, именно эту модель я и пропагандировал в своей книге. Обратиться за помощью могут как правительственные, так и неправительственные организации. Для проектов обязательно устанавливаются критерии оценки результатов.
Одним из наиболее значимых достоинств нового подхода является более пристальное, чем прежде, внимание к политической ситуации в стране-получателе. Подавляющая часть критериев, используемых для определения возможности предоставления помощи, касается состояния демократии и отсутствия коррупции. Есть, конечно, и такой критерий, как экономическая свобода, который может служить интересам американского бизнеса в большей мере, чем интересам стран-получателей, однако это не самый большой недостаток. Главное достижение – это выделение значимости политических критериев на фоне чисто экономических. Международную помощь в традиционном ее виде предоставляли, совершенно не задумываясь о политической ситуации. Это связано с тем, что такие международные институты, как МВФ и Всемирный банк, являются коллективными органами, которые созданы ассоциациями государств, не допускающих какого-либо вмешательства в свои внутренние дела. В результате международная помощь нередко становилась подпоркой для репрессивных и коррумпированных режимов. Сейчас ситуация меняется, и фонд «Счет тысячелетия» – яркое подтверждение тому.
Основной недостаток «Счета тысячелетия» в том, что этот фонд односторонний. В его уставе есть положения о координации деятельности с USAID – федеральным агентством, отвечающим за администрирование большинства проектов содействия, но отсутствуют положения, предусматривающие международное сотрудничество. Такая односторонность облегчает протаскивание американских геополитических и коммерческих интересов через заднюю дверь и затрудняет использование фонда в качестве инструмента, подталкивающего бедные страны к демократизации и развитию открытого общества. Одна из причин неэффективности традиционной иностранной помощи заключается в том, что она позволяет правительству-получателю стравить одного донора с другим. Я видел, как это происходит в Боснии. Подобное вполне может повториться и в других местах.
Цель фонда «Счет тысячелетия» – поддержать страны, которые уже движутся в правильном направлении, поэтому он не работает с теми, перед кем стоит задача выхода из конфликта или смены режима. Иными словами, фонд имеет дело лишь с небольшой частью стран, нуждающихся в помощи. Хотя на первый взгляды этот факт достоин сожаления, у него есть и положительный аспект. Исследование, выполненное Полом Коллиром и его коллегами, показывает, что эффективность иностранной помощи выше, если ее предоставлять в середине десятилетия, следующего за разрешением конфликта или сменой режима, а не сразу после конфликта и не в то время, когда он в разгаре. На практике же помощь обычно поспешно предоставляется в течение первых двух лет мира, а затем прекращается.
Очень важно показать, что иностранная помощь способна дать положительные результаты, как раз на это и ориентирован «Счет тысячелетия». Предоставление помощи гражданскому обществу, в котором правительство настроено враждебно или вмешивается в конфликтные ситуации, – значительно более рискованное предприятие, требующее тесного международного сотрудничества. Успех «Счета тысячелетия» должен улучшить образ иностранной помощи и открыть путь для увеличения финансирования. Это даст возможность приступить к более рискованным экспериментам. Я настроен очень критически в отношении администрации Буша в целом, но целиком поддерживаю идею фонда «Счет тысячелетия». Мне очень не хотелось бы, чтобы что-то ослабило его позицию или заставило отступить от целей. К сожалению, его уже обманули с финансированием.
Фонд «Счет тысячелетия» не имеет дела со сложными ситуациями: репрессивными и коррумпированными правительствами, гражданскими конфликтами, недееспособными государствами. Иначе говоря, с теми ситуациями, где принцип суверенитета народа может оказаться крайне полезным.
Иностранная помощь не должна идти исключительно через национальные правительства. Есть веские доводы в пользу работы как с местными правительствами, так и с НПО. Демократические правительства не должны возражать против распределения помощи через НПО; наоборот, они должны приветствовать такую возможность. Как раз те правительства, которым нельзя доверять, и возражают против использования неправительственных каналов. Как поступать в случае подобных возражений? Я твердо убежден, чем враждебнее правительство, тем важнее поддержка гражданского общества. Возражения со стороны правительства прямо указывают на то, что оно нарушает суверенитет народа, а следовательно, и подходить к нему нужно как к нарушителю.
Это руководящий принцип работы сети моих фондов. В каждой стране мы создаем местный совет из граждан, преданных идее открытого общества, и направляем помощь через них. Совет несет ответственность за свои решения. Там, где возможно, он сотрудничает с правительством, там, где нет, – сосредотачивается на поддержке гражданского общества и сопротивляется попыткам вмешательства со стороны правительства. Работа вместе с правительством, возможно, более продуктивна, однако работа в странах с враждебным правительством значительно важнее. В таких странах поддержка гражданского общества не дает угаснуть пламени свободы. Сопротивляясь вмешательству правительства, фонд показывает населению, что правительство злоупотребляет своей властью. В Словакии во времена Мечьяра, в Хорватии во времена Туджмана и в Югославии во времена Милошевича фонды активно участвовали в мобилизации гражданского общества и способствовали приближению демократической смены режима.
До настоящего времени фонды успешно противостояли репрессиям, поскольку правительства не хотят предстать в образе преследователей тех, кто служит интересам народа. Именно это произошло в Югославии незадолго до конца эры Милошевича: фонд был юридически ликвидирован, однако решение так и не было реализовано, и его деятельность не прекращалась ни на минуту. Одна лишь Белоруссия изгнала фонд, но он все равно он продолжал действовать из-за рубежа и во многом еще более эффективно, чем прежде, поскольку за субсидиями стали обращаться только те, кого действительно волновала идея открытого общества.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22